科技正在推動支付方式和“錢”概念的快速變化。從硬幣交易到紙幣的使用，再到銀行賬戶資金的電子借記和貸記，技術的進步改變了貨幣的主流概念。現在全球穩定幣網路(如Facebook旗下的Libra等等)正努力在貨幣領域開闢新篇章，這引發了有關法律、監管制度、金融穩定以及貨幣政策等問題。由於其潛在的全球影響力，Facebook的Libra讓關於貨幣可以採用何種形式、誰可以發行、以及如何記錄和解決支付的爭論變得緊迫起來。
重新評估貨幣
傳統貨幣有三種功能：作為交換媒介，使支付更加便利;作為價值儲存手段，以供將來使用;或透過提供一個通用的計算單位來比較商品和服務的價值，來簡化交易。
10年前，比特幣被譽為一種新型的數字貨幣，能解決支付中的摩擦。也被作為一種記賬單位和價值儲存手段，無需中心化管理。比特幣的出現創造了一種全新的支付工具和資產類別，可透過一套分散式賬本技術支援的支付軌道進行交易。與建立在受信任的中心化實體管理的單個賬本的傳統記錄儲存系統相比，分散式帳本技術是允許共享、防篡改的，任何具有足夠計算能力的人都可以對其進行更新。但比特幣和其他一些早期的加密貨幣已顯示出了極大的波動性，有限的吞吐能力，不可預測的交易成本，有限的治理或沒有治理，以及有限的透明度，限制了它們作為支付手段和記賬單位的效用。
穩定幣是專門為克服第一代加密貨幣所表現出的巨大波動性而設計的，這種波動性限制了加密貨幣的支付範圍和作為記賬單位的效用。顧名思義，穩定幣旨在透過將數字貨幣與一種資產或一籃子資產(如商業銀行存款或政府發行的債券)掛鉤，來保持幣值穩定的。穩定幣也不同於最初的加密貨幣，穩定幣也可能是由中心化實體發行的，在某些方面依賴第三方機構。
正如任何一種貨幣，其作為交換媒介的價值，都會隨著網路使用規模的增加而增加一樣，由於相關的網路外部性，穩定幣支付系統功能也將取決於其能否獲得廣泛採用。鑑於Facebook平臺上27億的月活躍量，Libra 穩定幣專案因其基礎，能夠在支付系統中快速達到全球規模的使用者量，而脫穎而出。
要評估穩定幣發行者為提供貨幣三種功能所做的努力，首先要考慮貨幣的發行、監管和轉移的現有安排。央行貨幣和商業銀行貨幣是現代金融體系的基礎。央行的貨幣由實物現金和存放在中央銀行的存款組成。央行的貨幣對於支付系統很重要，代表了一種安全的結算資產，並允許使用者交換央行債務，而且能夠對央行的接受度和可靠性充滿信心。此外，央行可以在面臨壓力時提供資金，在提供流動性方面發揮關鍵作用。
商業銀行貨幣是指商業銀行中的存款。它之所以被廣泛使用，部分原因是人們相信他們可以隨時將其轉換為另一家商業銀行或央行的負債，如實物現金。這種信心在很大程度上要歸功於銀行存款的保險性，以及商業銀行接受監管和存款保險的要求。消費者和企業也在交易中使用這些錢，因為它具有便利性和可用性，這反過來又擴大了使用這筆錢的網路規模。
非銀行私人資金或資產也可以促進使用者網路之間的交易。在某些情況下，例如航空里程，此類資產可能只在網路內具有價值。在其他情況下，網路內資產的發行者可以保證其可兌換成一種主權貨幣。消費者相信，發行這種貨幣的公司將有能力償還這些債務。許多美國消費者都有使用非銀行私人資金的經驗，比如禮品卡、積分卡和虛擬遊戲貨幣。雖然有一些在規模和用途上相對有限，但一些非銀行貨幣網路規模也是很龐大。星巴克報告稱，截止到2018年9月，它的儲值卡債務為16億美元，超過了許多儲蓄機構的存款。
隨著這種私有網路的規模和範圍的擴大，在網路內部進行交易的便利和好處也在以一種自我增強的動態方式增長，這種動態稱為網路外部性。這些網路的好處可以透過出於多種目的主動使用網路資料而得到增強，從分配和定價信用到共享評論到對推送給使用者的資訊進行優先順序排序。在中國，消費者和企業都參與了支付寶和微信支付這兩個行動網路。根據一些賬戶的資料，這兩個網路去年處理了逾37萬億美元的移動支付業務。這些網路以人民幣為記賬單位在中國境內運作，餘額可以在銀行或信用卡賬戶中轉入轉出。
具有全球規模和範圍的穩定幣
穩定幣取決於其設計和索償結構(類似於私人非銀行負債)。穩定幣渴望實現傳統貨幣的功能，不依賴於對發行人(例如中央銀行)的信心來支援貨幣。實際上，對於某些潛在的穩定幣，評估表明使用者可能對基礎資產或整個系統沒有任何權利。
我們看到，阿里巴巴和微信等現有數字平臺上的大規模支付網路正在增長，而Tether、Gemini和Paxos等規模較小的支付平臺穩定幣也正在發行。Libra的與眾不同之處在於，它既有代表全球逾三分之一人口的活躍使用者網路，又有一種不透明地與一籃子主權貨幣掛鉤的私人數字貨幣。所以，Facebook的Libra吸引了立法者和當局的高度關注，這不足為奇。
Libra以及任何全球性規模和範圍的穩定幣專案，必須先解決一系列核心法律和監管問題，才能成為支付方式。在這裡，我要特別強調幾個問題。
首先，遵守KYC(瞭解你的客戶)的規則和規定，對於確保穩定幣不被用於非法活動和非法融資至關重要。Libra的商業模式本質上是跨境的，因此，系統中被視為金融機構的每個參與者都需要確保遵守每個國家地區的反洗錢法律。Libra的全球影響力可能需要一個一致的全球反洗錢框架，以減少非法交易的風險。
其次，為方便消費者支付而設計的穩定幣發行者必須清楚地表明如何確保消費者的保護。消費者需要接受教育，瞭解與銀行賬戶相比，他們在數字錢包方面的權利有何不同。在美國與其他地方一樣，已經對銀行賬戶實施了法律和監管保護，以便消費者能夠合理地期望他們的存款得到一定限度的保險，欺詐交易應由銀行承擔，在規定期限內提供的轉賬，以及賬戶費用和利息支付的清晰、標準化披露。我們不僅不清楚Libra是否會採取類似的保護措施，也不清楚消費者會有什麼追索權，但由於消費者似乎對穩定幣的基礎資產沒有權利，因此甚至不清楚消費者將面臨多少價格風險。需要提醒消費者的是，從法律上講，穩定幣可能與主權發行的貨幣截然不同。明確哪些法律實體可以對個人身份資訊和交易資料的安全性負責，以及個人資料將如何儲存、訪問和使用，這一點非常重要。過去幾年發生的大量網路入侵事件突顯了這些問題的重要性。
再者，有必要明確Libra生態系統中各個參與者正在進行的金融活動，以便司法管轄區評估現有的監管和執行機制是否足夠。作為Libra協會的法定所在地，瑞士尤其引人關注。瑞士當局設立了三種新類別，以方便其按功能進行監管：“支付型代幣”是指用於支付或價值轉移的加密貨幣;“實用型代幣”是基於區塊鏈的應用程式;“資產型代幣”是與股票、債券和衍生品類似的加密資產。如果有些創新不完全屬於一個類別，這些分類可能就不是相互排斥的。
在美國，監管機構正在更廣泛地研究特定穩定幣和加密貨幣的具體功能，以確定它們是否適合現有監管結構，以及是否需要其他授權或指導。根據相關法律，美國市場監管機構有權對被判定為證券或商品期貨的產品進行監管。在州一級，紐約州金融服務管理局已為與虛擬貨幣相關的實體建立了比特幣許可證。美國聯邦儲備委員會和其他聯邦銀行機構對銀行有監督權力，在很多情況下，它們具有監管和審查向銀行提供服務的公司。無論是美聯儲還是其他任何監管機構，都沒有在美國執行支付系統的絕對權力。儘管金融穩定監督委員會有權指定具有系統重要性的非銀行金融公司、金融市場工具、或者根據具體情況進行支付、清算和結算活動，目前尚不清楚是否有任何加密貨幣發行者符合法定的指定要求。
穩定幣及更普遍的加密貨幣，對長期存在的貨幣形成了挑戰，長期存在的貨幣是指支付必須記錄在一個由單一實體管理的中心分散式賬本中。事實上，銀行的建立就是為了履行這一中心分散式賬本職能。分散式賬本技術允許直接的點對點資產轉移，這潛在地消除了透過中介進行交易的需要。雖然分散式賬本技術可以透過增強操作彈性、增加透明度和簡化記錄儲存來提供優勢，但交易賬本的公開性和不可變性也帶來了風險，例如資料隱私問題和法律複雜性。
全球穩定幣網路也可能給銀行業務模式構成挑戰。在極端情況下，向一個或多個全球穩定幣網路的廣泛遷移，可能會削弱銀行在支付方面的中介作用。如果消費者和企業減少其在商業銀行的存款，轉而使用數字錢包中的穩定幣，這可能會減少銀行的穩定資金來源，以及對交易資料的可見性，從而阻礙銀行向企業和家庭提供信貸的能力。也就是說，許多銀行可能會透過提供點對點結算的替代方式，以及將穩定幣納入自己的商業模式的方法來適應，即與發行穩定幣的金融科技公司合作，或者像一些銀行已經在做的那樣發行自己的穩定資產。
此外，穩定幣的廣泛採用可能會對中央銀行的作用和貨幣政策產生影響。支付是經濟的迴圈系統，出於支付目的而大規模遷移到新的穩定幣網被證明是更前沿的廣泛遷移。如果很大一部分國內家庭和企業將全球穩定作為一種支付手段和價值儲存手段，這可能會減少對實物現金的需求，並影響央行資產負債表的規模。央行實施貨幣政策的方式很複雜，銀行參與短期融資市場的行為可能會受到影響。
對於小型、開放的經濟體或貨幣機構薄弱的國家而言，這些影響更為顯著。從主權貨幣向全球穩定幣的遷移可能類似於美元化的過程，削弱獨立貨幣政策的空間。大規模使用穩定幣還可能影響與全球金融體系有著廣泛聯絡的大型發達經濟體，包括加劇市場波動性和跨境傳遞衝擊。
最後，具有全球影響力的穩定幣網路可能存在財務穩定風險。如果管理不善，流動性、信貸、市場或運營風險(單獨或聯合)可能引發信心喪失和典型的擠兌。全球穩定幣網路引發了許多與法律上獨立但相互依存的運營相關的複雜問題，並且缺乏對儲備金管理以及網路中各個市場參與者的權利和責任的清晰認識。圍繞官方機構提供監管和支援流動性以及跨境合作能力的潛在歧義，可能會放大潛在風險和溢位效應。
央行的數字貨幣
在穩定幣出現之前，支付向數字系統的快速轉移激發了人們對央行發行數字貨幣的興趣。在一些司法管轄區，已經出現了從現金到數字支付的明顯轉移，這自然促使當局者開始探索將自己的貨幣轉向數字發行過渡。
全球穩定幣系統的潛力增強了人們對央行數字貨幣的興趣。支持者認為，與私人發行的穩定幣相比，央行的數字貨幣將是更安全的選擇，因為央行將直接負責任。例如Markus Brunnermeier、Harold James和 Jean-Pierre Landau提供了重要的論據。
當然，美聯儲委員會和其他央行已經開始在傳統的準備金或結算賬戶中以數字形式提供資金，即央行存款。然而，在當前情況下，央行數字貨幣通常指的是一種新型的央行負債，這種負債可以由家庭和企業直接持有，而無需商業銀行中介的介入。根據這個定義，央銀數字貨幣可以是一種靈活的中央銀行發行的貨幣形式，與傳統儲備相比，有三個方面的不同：允許更廣泛的機構和個人可以訪問它，某些型別的餘額可能可以不支付利息，並且可能需要提高政府對終端使用者交易的可見性。
在美國，當前系統具有非常大的優勢。首先，流通中的美元實物現金繼續增加，表明需求強勁。其次，美元是全球重要的儲備貨幣，保持公眾對主權貨幣的信任至關重要。第三，我們有一個健全的銀行體系，能夠滿足消費者的需求：我們的銀行數量眾多，規模多樣，地理位置分散。最後，我們在現有的制度框架和適用的保障措施的基礎上，提供了廣泛可用和不斷擴大的數字支付選擇。
此外，中央銀行的通用數字貨幣，也就是個人消費貨幣，將會帶來深刻的法律、政策和運營問題。讓我們考慮一下隱私和非法活動之間的平衡。如果設計的目的是在財務上透明，並提供防範非法活動的措施，那麼可以想象到，供消費者使用的中央銀行數字貨幣可能要求使用該數字貨幣的央行保持所有付款資料記錄，這與現金有著明顯的區別。一個由政府實體記錄個人支付資訊的系統將標誌著一個巨大的轉變。一個相關的問題是，美聯儲是否有權以數字形式發行貨幣，以及在必要時是否有權為公眾建立數字錢包。
這可能還會對貨幣政策產生深遠影響。一些經濟學家認為，央行的數字貨幣可能透過將貨幣政策直接傳遞給公眾，來解決零利率下限帶來的問題。以這種方式執行貨幣政策，將有效的消除所有實物現金，以及對家庭持有的數字貨幣徵收負利率或稅收的權力。我個人強烈傾向於透過積極使用我們現有的工具來解決有效的下限，我認為對負利率的成本效益評估在當前的美國環境下是沒有吸引力的。
金融穩定方面的考慮也很重要。只需輕輕一劃，就能將商業銀行存款轉換為央行數字貨幣，這種能力肯定有可能成為擠兌的催化劑。在這方面，銀行在提供金融中介服務方面的角色也可能發生根本改變。
最後，引入央行數字貨幣可能存在操作風險。首先，這可能要求美聯儲開發訪問或管理個人賬戶的操作能力，這些賬戶可能有數億個。還需要應對大量其他操作方面的挑戰，包括電子偽造和網路風險。值得注意的是，目前用於私營部門數字貨幣的技術提供的資訊科技可靠性、完整性和可擴充套件性不如目前使用的中央銀行系統。這些技術中有許多並沒有提供清晰、可預測的最終結算，而這正是支付系統的核心重點。
也就是說，根據支付和貨幣體系的特殊屬性，一些地區可能比其他地區更快地朝這個方向發展。在美聯儲，我們將繼續分析央行數字貨幣的潛在收益和成本，並期待向其他央行學習。
支援支付創新
儘管審慎地警告不要急於嘗試未經測試的央行數字貨幣方法，但我們還是會積極支援支付基礎設施的開發，讓每個人都能使用實時支付。美國支付和證券結算系統每天的交易額約為12.5萬億美元。美聯儲致力於與私營部門密切合作，來促進支付系統的更安全、更有效。
今年夏天，美聯儲推出40多年來首個新的支付服務，幫助所有人實現實時支付。美聯儲將開發FedNow服務，將其作為一個平臺，讓消費者和企業可以一天24小時，一週7天，一年365天隨時安全地傳送和接收付款。這一舉措旨在為私營部門在快速支付服務方面的創新提供一箇中立的平臺。除FedNow外，我們還在探索增強自動清算(ACH)交易的當日結算功能，擴充套件Fedwire®基金服務和全國結算系統的執行時間。我們正與業界合作，提高支付系統的安全性，例如，加深對合成身份欺詐的理解，並確定一種欺詐分類方法來改善資訊共享。
在公共部門和私營部門努力減少支付摩擦時，最重要的用例之一是跨境支付，如匯款。跨境支付的中介鏈漫長、緩慢、繁瑣且不透明。技術使電子商務能夠跨越國界，但目前的跨境支付解決方案還是複雜方法，而不是無縫的端到端的解決方案。司法管轄區的當局者認識到了和私營部門進行跨境合作，來解決當今存在的跨境摩擦的重要性。
結語
從我們歷史上各殖民地國家發行自己貨幣開始，到私人商業鈔票的流通代替國家貨幣的幾十年歷史裡，我國在評估各種私人貨幣提案時，有著豐富和多樣的經驗可供我們借鑑。建立美聯儲的部分原因是為了應對銀行無力履行其發行的鈔票的義務，以及隨之而來的恐慌和擠兌。我們有可能進入貨幣和支付演變的另一個階段時，這些經驗將幫助我們獲得資訊。
如今，消費者和企業有多種支付選擇，包括現金、支票、ACH轉賬、借記卡和信用卡，以及基於移動裝置的支付解決方案等等。這些往往具有明確界定的法律權利和責任。未來幾年，我們可能會在支付領域看到有影響深遠的創新，大量支付新選擇(如穩定幣)將出現。
美聯儲仍堅信，技術和創新的力量能夠改變金融體系，減少摩擦和延誤，同時維護消費者保護、資料隱私和安全、金融穩定和貨幣政策傳導，防範非法活動和網路風險。考慮到這些風險，全球穩定幣網路在開展業務之前，應該達到法律和監管保障的高門檻。我們正在密切監測新技術，以確保出現的創新符合我們的業務職責和更廣泛的公共政策目標，正如《聯邦儲備法》所反映的那樣。與此同時，我們正在升級我們的服務，以新方式支援創新。並且，我們將繼續建立安全高效的付款系統，包括一個多世紀以來我們一直關注的各種形式的貨幣。
