央行發行數字貨幣的法律問題
劉向民
央行數字貨幣將豐富貨幣的基本形態，也在貨幣發行依據、法償性、貨幣所有權轉移、反假幣、反洗錢、個人資訊保護等方面對現行法律體系提出了新的要求。
隨著計算機網路技術的迅速發展和電子支付的廣泛應用，貨幣也開始具備數字化的技術基礎。一般來說，數字貨幣是指以數字形式存在的貨幣，在不同語境下，有著完全不同的內涵和外延——目前，狹義的數字貨幣主要指純數字化、不需要物理載體的貨幣；而廣義的數字貨幣等同於電子貨幣，泛指一切以電子形式存在的貨幣。如無特別說明，本文僅就狹義的數字貨幣進行研究論證。央行發行的數字貨幣，是指中央銀行發行的，以代表具體金額的加密數字串為表現形式的法定貨幣。它本身不是物理實體，也不以物理實體為載體，而是用於網路投資、交易和儲存、代表一定量價值的數字化資訊。從這些特徵看，數字貨幣與傳統的以紙幣、硬幣為代表的貨幣形式有著本質區別，也正因為此，我國現行的以傳統貨幣為調整和保護物件的法律體系尚不能完全適應數字貨幣發行和使用的要求。基於未來央行發行數字貨幣的構想，我們對其中涉及的主要法律問題進行了梳理，並結合我國立法現狀提出解決思路。
數字貨幣發行和使用中的法律問題
貨幣發行依據問題
貨幣發行權是一國主權的重要組成部分，是指國家根據具體條件和需要，決定主幣和輔幣面值、種類、數額和發行程式的權力。《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）第四條第一款第三項規定，中國人民銀行“發行人民幣，管理人民幣流通”，明確授權中國人民銀行代表國家行使貨幣發行權。
貨幣發行制度的演進總是沿著降低交易費用、提高經濟效益的路徑進行。當代資訊科技的普及使得數字貨幣的出現具備可行性。目前，由於對貨幣的定義僅停留在紙幣和硬幣層面，貨幣發行制度也僅針對紙幣和硬幣的特性而設計。如《中國人民銀行法》第八條規定，“人民幣由中國人民銀行統一印製、發行”。《中華人民共和國人民幣管理條例》（以下簡稱《人民幣管理條例》）第二條規定，“本條例所稱人民幣，是指中國人民銀行依法發行的貨幣，包括紙幣和硬幣”。對於“無形”的數字貨幣而言，既無“印製”的可能，也沒有“紙幣和硬幣”的材質載體，故上述規定並未將數字貨幣納入人民幣範疇，也無法用於對數字貨幣發行、使用問題的法律規制和保障。
從發展趨勢看，數字貨幣作為人民幣的一種，應具有與紙幣、硬幣相同的國家貨幣的法律地位。立法應當明確數字貨幣是人民幣的一種表現形式，其發行權由中國人民銀行行使，並對相關定義作適當調整。
貨幣法償性問題
法償性貨幣是指在一國主權範圍內，由法律規定的統一承擔價值尺度、流通手段、支付和貯藏手段等職能的貨幣。人民幣的法償性，即人民幣是“法定貨幣”，是指法律明確規定，在我國境內的各類債務均以人民幣進行支付，任何債權人在任何時候都不得以任何理由拒絕接受以人民幣償付的債務，否則將面臨法律制裁。《中國人民銀行法》第十六條和《人民幣管理條例》第三條規定，“以人民幣支付中華人民共和國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收”，從而明確了人民幣的法償性。
如前所述，目前人民幣並不包括數字貨幣，因此數字貨幣不適用前述保障人民幣法償性的法律條款。未來，基於中央銀行發行的數字貨幣與紙幣、硬幣具有同等的法律地位，數字貨幣的法償性也應由立法明確規定。但是，數字貨幣的特殊性在於其使用需要特定裝置、網路等的支援，實踐中確實面臨因缺少裝置配合無法使用的問題，影響法償性的權威。對此問題，有觀點認為應在法償性條款中加入例外條款，明確由於客觀條件不具備不能受理數字貨幣的可以拒收。我們認為，從維護法定貨幣的權威性和立法穩定性的角度考慮，不宜設定法償性條款的例外條款。為兼顧實際需求，可對特定情形下拒收數字貨幣的行為免於處罰。
貨幣所有權轉移問題
所有權是權利人對特定物進行佔有、使用、收益和處分的獨佔性、排他性支配權。較之傳統的紙幣、硬幣，數字貨幣的無形性使得其所有權的轉移較難認定，需要從立法上予以清晰界定。
法律上為提升交易效率和維護交易安全，一般要求所有權的設立和轉讓必須以法定方式對外公示方能生效。相對人基於公示資訊進行交易，即使公示的權利狀態與實際的權利狀態不符，法律亦認可交易效力。根據《中華人民共和國物權法》相關規定，動產所有權設立和轉讓的公示方式是佔有和交付，不動產所有權設立和轉移的公式方式是登記。佔有和登記的共性在於均能明確地體現出特定物由何人獨佔地、排他地支配。解決數字貨幣的所有權轉移問題，也應緊緊圍繞所有權的公示方式展開。
中央銀行統一發行的數字貨幣可以繫結身份程式碼資訊，這一身份程式碼資訊又與特定數字貨幣使用人的金鑰相匹配。所有權人對數字貨幣進行獨佔性、排他性的支配，對外體現為所有權人同時佔有數字貨幣以及與數字貨幣相匹配的私鑰。為了增強數字貨幣的安全性，可以將是否同時佔有數字貨幣和與其相匹配的金鑰作為數字貨幣所有權歸屬的判斷標準。
數字貨幣所有權的轉移在實踐中有兩種方式：一是轉讓人將其所有的數字貨幣以及與數字貨幣相匹配的私鑰直接交付給受讓人，即“交付轉移”；二是轉讓人將轉讓數字貨幣的指令傳送給中央銀行數字貨幣登記機構，登記機構將數字貨幣中的轉讓人身份程式碼資訊變更為與受讓人私鑰相匹配的身份程式碼資訊，即“登記轉移”。在登記轉移的情況下，即使轉讓人對數字貨幣沒有處分權，但轉讓經過了中央銀行的認證登記，基於物權的公示公信原則，受讓人仍能取得數字貨幣所有權。
反假幣問題
根據《中國人民銀行法》第十九條和《人民幣管理條例》第三十一條，假幣是指偽造、變造的人民幣。為了維護經濟金融秩序穩定，各國均將製造、使用假幣等行為確定為違法行為予以嚴厲打擊。但目前我國反假幣相關規定難以適用於數字貨幣。一是“偽造”“變造”的概念對數字貨幣不適用。根據《中國人民銀行假幣收繳、鑑定管理辦法》（2003年）、《最高人民法院關於審理偽造貨幣等案件具體應用法律若干問題的解釋（二）》（2010年）的相關定義：偽造是指仿照真幣的圖案、形狀、色彩等製造假幣、冒充真幣的行為；變造是指對真貨幣採用剪貼、挖補、揭層、塗改、移位、重印等方法加工處理，改變真幣形態、價值的行為。數字貨幣無體無形，不可能透過上述手段進行偽造或變造。二是反假幣工作程式對數字貨幣不適用。依據《人民幣管理條例》第三十四條，辦理人民幣存取款業務的金融機構發現偽造、變造的人民幣，數量較少的，由該金融機構兩名以上工作人員當面予以收繳，加蓋“假幣”字樣的戳記，登記造冊。鑑於數字貨幣的特性，金融機構在辦理業務的過程中發現偽造、變造的數字貨幣，不能做到當面收繳，也不能加蓋“假幣”字樣的戳記。
儘管數字貨幣的造假與傳統貨幣造假的表現形式完全不同，可能是透過攻擊央行數字貨幣認證登記系統或者破解數字貨幣演算法等技術化手段來實現，但兩者的共性在於對中央銀行貨幣發行權的侵犯。在央行發行數字貨幣的構想下，應當從主體角度對製作假幣的行為進行界定，規定除中國人民銀行以外的主體制作數字貨幣電子資料的行為均構成偽造數字貨幣，對中國人民銀行製作、發行的數字貨幣電子資料進行篡改的行為均構成變造數字貨幣。
在數字貨幣的流通環節，商業銀行的角色有所弱化，僅靠商業銀行舉報假幣的方式難以起到遏制假幣流通的效果。因此，應擴大舉報人的範圍，規定任何單位和個人發現偽造、變造的數字貨幣，應當立即向所在地中國人民銀行分支機構和公安機關報告，以儘可能降低影響、挽回損失。
個人資訊保護問題
數字貨幣以純數字化形式儲存，以身份資訊程式碼和私鑰作為確定所有權歸屬的重要依據，並主要以資訊傳輸方式實現所有權轉移的特徵，使得數字貨幣比傳統貨幣面臨更為嚴峻的個人資訊保護問題——一旦個人資訊洩露，不僅可能侵犯個人隱私，而且還可能導致個人喪失對數字貨幣本身的控制，進而侵犯其財產權益。實踐中，駭客攻擊、相關參與主體洩密、系統缺陷等原因都可能導致資訊洩露，如電子認證服務中心儲存的使用者身份資訊及數字貨幣繫結的身份程式碼洩露、數字貨幣客戶端中數量和麵額資訊被竊取，以及受理數字貨幣的商戶非法獲取和洩露交易資訊等。
針對上述風險，除應採取技術保護措施以外，還應建立相應的法律保護制度。首先，應當透過立法明確電子認證服務中心的法律地位和資訊保護責任，規定除法律另有規定以外，任何單位或個人不得查詢數字貨幣持有人的身份資訊以及擁有的數字貨幣金額、金鑰、交易資料等資訊。其次，針對儲存、使用數字貨幣的客戶端資訊洩露風險，應當在立法中對資訊的非法採集、獲取等作出禁止性規定。最後，為數字貨幣的儲存、交易提供軟硬體服務的機構和受理數字貨幣的商戶應當根據中國人民銀行的規定，具備完善的技術設施和保密手段，符合國家標準和行業標準。
反洗錢問題
我國已基本形成以《中華人民共和國反洗錢法》為中心、以《金融機構反洗錢規定》（2006年）等規章為框架的反洗錢法律制度體系。在這一體系下，中國人民銀行是我國反洗錢行政主管部門，金融機構和特定非金融機構履行客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告、交易記錄儲存等反洗錢義務，中國反洗錢監測分析中心進行交易監測分析。
央行發行數字貨幣後，這一體系將面臨諸多挑戰。一是反洗錢形勢進一步複雜化。數字貨幣具有交易便捷、隱蔽、更易於攜帶等特徵，極有可能成為洗錢活動的新載體。二是履行反洗錢義務的主體將發生顯著變化。現有反洗錢工作機制著重強調金融機構和特定非金融機構的反洗錢義務。而數字貨幣交易過程中，不透過任何金融機構進行的“點對點”交易可能大量存在，大量遊離於金融體系之外的交易主體產生，需要尋找與之相對的反洗錢義務主體。三是反洗錢監測手段將發生變化。數字貨幣實行點對點的支付結算方式，一定程度上繞開了現有銀行機構和結算體系，現有的反洗錢監測手段無法進行全面有效的監測控制，可能削弱現有反洗錢制度的有效性。
因此，央行發行數字貨幣後，有必要針對數字貨幣特有的支付結算方式，更新完善反洗錢規則體系，探討中國人民銀行作為數字貨幣的發行方和金鑰分發、交易認證主體，直接履行反洗錢職責的可行性。
解決數字貨幣發行和使用法律問題的基本思路
一般而言，解決法律衝突問題可以透過出臺新的法律、修改既有法律、對現有法律進行解釋以及全國人大出臺特別決定等渠道進行。從前文分析可見，數字貨幣發行和使用中的法律問題涉及《中國人民銀行法》《物權法》《反洗錢法》《人民幣管理條例》等法律法規和中國人民銀行相關規章、規範性檔案，層級複雜，涉及面廣，可以採取以下幾種思路解決主要法律問題，並同步修改中國人民銀行的規章和規範性檔案。
一是對《人民幣管理條例》進行部分修訂，或者出臺國務院決定對發行數字貨幣的相關問題予以明確，並修正《人民幣管理條例》中的相應內容。透過這種方式，可以對數字貨幣的發行權、法律地位、法償性、個人資訊保護等問題作出規定，並且立法週期相對較短，可控性較強。但其主要缺點是：受立法層級制約，行政法規或國務院決定無法規範民事權利和刑事犯罪等內容；受立法宗旨限制，《人民幣管理條例》也不適宜就反洗錢要求作出規定。因此，如果採取此種方法解決數字貨幣發行和使用中的法律問題，還需推動最高人民法院出臺相關司法解釋，對所有權轉移和偽造、變造貨幣等問題進行有針對性的擴大解釋，以滿足數字貨幣流通的需要。
二是出臺全國人大特別決定，宣佈發行數字貨幣，並對數字貨幣發行和使用中的相關問題作出規定。這種方式的優點是立法層級高，可以一攬子解決相關法律問題，立法程式較出臺法律相對快捷。缺點是囿於篇幅限制，不能詳細規定數字貨幣發行和使用中的具體問題。
三是對數字貨幣發行和使用涉及的《中國人民銀行法》《物權法》《反洗錢法》等多部法律進行逐一修改。這種方法從立法技術角度而言最為嚴謹，但立法週期較長。
四是制定專門的《數字貨幣法》。這種方法的好處是能夠一次性解決相關的所有法律問題，且法律位階高，能夠給數字貨幣的發行和使用提供最完善的保障。主要缺點是推動一部新的立法過程複雜，耗時漫長。■
作者系中國人民銀行條法司副司長
（責任編輯張林）
