美國區塊鏈技術監管和立法進展及思考
作者簡介：
楊筱敏
中國資訊通訊研究院政策經濟研究所法律研究部 主任工程師
區塊鏈除了應用於比特幣等加密貨幣，還被認為擁有其他廣泛的應用潛力，並有助於經濟高效、安全地執行。美國政府近年來一直在密切觀望區塊鏈技術的發展，並在多個政府部門開展了試點專案和概念證明。2018年，美國聯邦政府和各州政府出臺了區塊鏈相關立法，美國國會、商務部國家標準與技術研究院（NIST）等部門先後釋出了《2018年聯合經濟報告》、《區塊鏈：背景和政策問題》、《區塊鏈和在政府應用中的適用性》、《區塊鏈技術概述》等報告，初步闡明瞭美國政府對監管和發展思路。
密切跟蹤技術發展，減少事先判斷和干預。美國聯邦政府一方面承認區塊鏈具有除了加密貨幣外的許多其他應用潛能，並有助於經濟高效、安全地執行。另一方面指出，區塊鏈技術仍處於早期發展階段，當前存在許多炒作，對該技術尚未能很好的理解。區塊鏈提出了許多監管和立法方面的挑戰，應謹慎處理這些挑戰，並給市場提供恰當的指導，不事先預判和限制技術的發展。監管機構間應協調合作，確保政策框架、定義和管轄權的一致性。各級政府應該考慮和測試區塊鏈技術在使政府有效履職方面的新用途。公私部門共同合作確保新技術的快速部署，並保護公民權益不受損害。
重視國家安全風險，安全評估立法先行。2017年12月特朗普簽署透過《2018年國防授權法案》，該法要求實施後的180天內，國防部長牽頭對區塊鏈技術進行安全評估，評估維度包括：區塊鏈技術和其他分散式資料庫技術潛在的進攻和防禦型網路應用；外國勢力、極端組織和刑事犯罪網路對該技術的利用；聯邦政府和基礎設施網路對該技術的使用或計劃使用情況；關鍵基礎設施網路對網路攻擊的脆弱性。
開展政府試點專案，積極探索區塊鏈應用。目前美國總務局、財政部、食品藥物管理局、國土安全部等多個美國聯邦政府部門正嘗試在財務管理、政府採購、IT資產和供應鏈管理、衛生醫療、政府證書頒發（如VISAS、SSN、出生證）、專利和商標權、人事資料等領域應用區塊鏈技術。就目前的研究和試點結論來看，根據《區塊鏈在政府應用中的適用性》報告，公共記錄、預算分配、供應鏈監測、政府審批程式被認為是最適合採用區塊鏈的領域。而在區塊鏈型別的選擇上，許可鏈被認為將是政府應用中的更好選擇，因為各方都對一箇中央機構存在一定程度的信任，因此可以選擇比比特幣等非許可鏈更高效同時更便宜的共識機制。
提供指導意見，引導產業理性發展。伴隨區塊鏈的快速發展，許多企業產生了焦慮，不知道是否要採用該技術。美國聯邦政府對此進行了引導，在2018年釋出的幾份報告中均指出區塊鏈並非一種殺手型技術，目前尚未能完全替代現有系統。並識別了區塊鏈發展目前面臨的諸多挑戰，包括可擴充套件性、資料安全、可互操作性、個人可識別資訊管理等。美國國土安全部、國家標準和技術研究院（NIST）等聯邦機構還給出了用以幫助確定區塊鏈是否適合於一項特定系統或活動的方法。NIST還告誡產業，區塊鏈一旦廣泛實施和採用，便很難對其進行更改。一旦資料記錄在區塊鏈中，即使出現錯誤，該資料通常也會永久存在。應該在調查基礎上在適當的情形下使用區塊鏈，而不要僅僅因為是新技術就盲目使用。
各州競相立法承認區塊鏈合法性，爭搶發展先機。進入2018年以來美國各州出現了爭相立法的局面，目前至少有12個州出臺了區塊鏈相關立法。總體來看這些立法主要解決如下幾個問題：一是承認區塊鏈是一種合法的電子記錄，可以用於簽名、合同、記錄等保障，如阿利桑納州、內華達州、俄亥俄州、田納西州、伊利諾斯州等。二是禁止對使用區塊鏈技術徵稅或收費，以及施加證書、許可證等限制。例如，科羅拉多州、內華達州、伊利諾斯州。三是允許私營部門使用區塊鏈技術來管理股東資訊和股票發行、交易記錄等。例如特拉華州、加利福尼亞州、懷俄明州等。四是允許政府部門使用區塊鏈技術。例如，科羅拉多州要求州部門在接受商業許可記錄和向其他部門和機構分發部門資料時，考慮使用分散式分類賬技術。此外，加利福尼亞等多個州立法要求對區塊鏈進行相關研究和評估。對於各州的爭相立法，產業界和學術界產生了一些擔憂，例如，各州對區塊鏈定義的不一致，可能會樹立新的商業障礙；以及過早的在立法中界定的區塊鏈特徵，例如“不可更改”性，可能和未來的區塊鏈不相符合。
美國經驗給我國帶來一些有益啟示。一是重視和加強對區塊鏈問題的預研。區塊鏈發展目前仍處於早期階段，其定義、特徵、應用、風險和挑戰仍在不斷演變當中。應提早對政策、技術特徵、應用、適用性等問題開展預研究，並在重點領域開展試點專案和概念證明，為適時、適當介入區塊鏈管制建立基礎，避免監管缺位或監管過度，為產業健康發展營造良好環境。二是引導產業理性發展。區塊鏈作為當前最熱門的技術之一存在許多過度炒作，有必要在開展相關研究基礎上，制定指導意見，引導產業客觀理性看待區塊鏈技術，既肯定區塊鏈技術的正面價值，也避免盲目投資和使用。三是重視區塊鏈安全風險，加強預評估。區塊鏈所擁有的去中心化、不可刪除等特性可能給跨境資料流動、內容管理、網路安全、關鍵基礎設施保護、個人隱私保護、使用者權益等領域帶來安全風險。美國政府雖然當前對區塊鏈技術無管制，但是已經透過立法對區塊鏈可能帶來的國家安全風險進行預評估。我國也應及早對重點安全領域開展預評估，提做好防範應對措施部署。
