翻譯/校對：龍白滔
本文為紐約聯邦儲備銀行法律組執行副總裁Michael Held先生於2019年12月3日在巴塞爾的國際清算銀行央行法律專家會議上的發言。
謝謝您，Diego，讓我“自願”談論數字貨幣——我自認為在這個領域中非常像是培訓生，而不是專家。今天，我將重點介紹數字貨幣在美國的監管格局，尤其是由私人組織發行的、旨在用作貨幣的數字貨幣。和往常一樣，我表達的觀點是我自己的，不一定是紐約聯邦儲備銀行或聯邦儲備系統的觀點[1]。
迄今為止，美國的政策制定者和監管機構尚未制定出監管私人數字貨幣的總體框架。大家認為該領域太新了，無法做出全面的監管迴應。可以肯定的是，新的私人貨幣的數字化本質將帶來決策者必須應對的挑戰。但是，在我看來，我們花了很多時間來研究數字貨幣的新穎性，以至於忘記了私人貨幣並不是什麼新鮮事物。因此，我今天的演講主題最好用馬克·吐溫的一行詩（也許是錯誤的）來概括：“歷史可能不會重複，但會押韻。”
過去沒有死。甚至沒有過去。
因此，讓我們來看看私人發行貨幣的歷史。
我們從1837年的密歇根州開始。當時州議會透過了美國第一部“自由”銀行法[2]。開始營業時，自由銀行可以發行可兌換為黃金或白銀的銀行券（即私人貨幣）[3]。這些銀行券是可轉讓債務，由發行它們的銀行的一般信譽來支援，再加上像下列的資產的支援，債券，房地產抵押，以及，在一個短暫時間內，個人擔保[4]。
該法規允許銀行組織者透過向當地縣財政廳和縣書記員提出申請來建立銀行。他們不需要州立銀行專員的批准。（當時，美國沒有聯邦銀行監管機構[5]。的確，“自由銀行”時代通常始於國會未能在1836年美國第二銀行特許狀到期之前重新組建該銀行，結束於1863年透過《國家銀行法》。）結果可想而知是混亂的。州銀行專員甚至不確定已經建立了多少家銀行[6]。密歇根州的一些銀行成立是為了發行銀行券，卻沒打算贖回他們[7]。到1839年，幾乎整個系統都崩潰了。
在關閉了密歇根州的一家銀行後，專員在本應找到金銀硬幣的地方發現了窗玻璃、鉛和釘子碎片[8]。
其中一些自由銀行被稱為“野貓”銀行。他們在偏僻地區（只有野貓在晃盪）設立了辦事處，這使得難以用紙幣贖回硬幣[9]。實際上，自由銀行的命運並不全都糟糕。紐約的自由銀行顯然表現就不錯[10]。但是，密歇根州和其他一些州的經驗表明，與當時受管制較輕的私人貨幣發行人打交道時存在風險。那個時代的銀行券一直以折扣價轉讓[11]，各州對支援銀行券的資產的估價要求也各不相同[12]，並且銀行從事投機活動：建造旅館、公路、鐵路和運河[13]。有人告訴我，他們還從事銀行業務。
到1860年代，國會已經厭倦了自由銀行體系。俄亥俄州參議員John Sherman在1863年致美國參議院的講話中譴責：
“在這個國家，我們擁有各種由人的智慧設計的銀行系統，並且所有這些銀行都有發行紙幣的權力。隨著銀行的多元化……不可能有統一的本國貨幣，因為其價值不斷受到其發行者影響。沒有共同的監管者。他們依賴於不同的系統……對這些銀行沒有制衡或控制。他們之間缺乏和諧與協調。” [14]
《國家銀行法》授權建立可以發行國家銀行券的國家銀行。這推動了私人貨幣和諧發展，這是內戰時期戰時的政府的迫切需要。與野貓銀行券不同，國家銀行券普遍由聯邦政府債券和其他貨幣存款支援，例如美國政府發行的“綠背（美元）”，在每種情況下都由美國財政部持有，都與其他形式的貨幣平價流通[15]。《國家銀行法》還引入了美國銀行與商業之間的區分，這種區分本可以消除野貓時代某些投機性較高的銀行活動[16]。
聯邦干預和更嚴格的監管意味著國家銀行及其鈔票比其野貓前輩更加安全、更具交換性。美國過渡到國家銀行券，再加上對州銀行券實行新的、不利的稅收待遇，意味著野貓銀行券的消亡[17]。數十年後，聯邦儲備系統的建立，一種中央銀行貨幣，以及推動銀行參與存款活動，意味著美國幾十年來私人貨幣的整體消亡[18]。
紐約聯邦儲備銀行法律組執行副總裁Michael Held
圖片來源：網路
孩子是男人的父親
誠然，這是美國相當原始的貨幣和銀行歷史，但是你會明白我將要說的。很難不看到當今的數字貨幣與野貓時代發行的銀行券之間存在某些相似之處。數字貨幣是在缺乏完善的監管體系的情況下發展起來的，並且存在無數種數字貨幣，有無數的特質，有無數不同質量的實體可以發行它們。據一位訊息人士透露，目前有近3000種數字貨幣，但我懷疑是否有人知道真實的數字[19]。
雖然沒有看到數字貨幣的發行人持有大量的玻璃，鉛和釘子的碎片，我們已經看到從設計上就缺乏支援的數字貨幣——比特幣是最好的例子——由其它易波動的數字貨幣支援的數字貨幣——對於那些重視安全的人——以及以Donald Trump、Vladimir Putin和Kanye West名字命名的數字貨幣，雖然West先生的律師確保了Coinye*幣永遠不會真正取得進展。
當然，把當前時代和野貓時代類比起來並不完美。歷史畢竟是押韻的；它不會重複。
與野貓時代相反，各家聯邦監管機構都表現出將現有監管工具應用於數字貨幣的意願。但是，政策制定者和監管者仍在監測數字貨幣的發展，我們還沒有完全制定出一致的政策應對措施。然而，不管我們喜不喜歡，我們都開始面臨至少兩個問題，這兩個問題與政策制定者在野貓時代的衰落時期所解決的問題相似：
· 各國政府是否應該限制不安全或特別不穩定的私人貨幣？
· 各國政府是否應將私人貨幣發行限制在受到嚴格監管的機構，以便政府能夠激勵或授權某些合意的特徵？
正如我已經提出的，美國現行法律並沒有直接回答這些問題。數字貨幣可以落入多種類別：商品、證券或其他工具。如何對數字貨幣進行分類，一部分取決於數字貨幣的功能使用，另一部分取決於有權監管數字貨幣的各種立法者和監管機構的優先事項。
金融犯罪執法網路（FinCEN）是美國負責執行美國反洗錢法律的主要機構，是美國最早釋出數字貨幣指南的機構之一。FinCEN在2013年就澄清，如果數字貨幣充當了真實貨幣的替代品或具有真實貨幣的等價價值，則數字貨幣的傳送者和交換者是FinCEN條例下的貨幣服務業務[20]。因此，任何從事數字貨幣轉移或交換業務的人都必須遵守FinCEN的要求，以建立一個反洗錢計劃，其中包括記錄儲存、報告、以及客戶識別和驗證要求[21]。FinCEN早期進入該領域的目的是為解決這一事實，即數字貨幣與其他支付形式一樣，可能被用於邪惡目的。
快進到2017年。監管證券的聯邦機構證券交易委員會（SEC）主席Jay Clayton釋出了一份關於數字貨幣和首次代幣發行（ICOs）的宣告。在Clayton主席看來，“結合了功能和營銷努力的代幣和產品，強調了基於他人創業的或管理的話努力而帶來的潛在利潤，繼續體現出美國法律規定的證券特徵。” [22]在2018年，SEC工作人員釋出了指南，以闡明以數字資產（即數字資產證券）進行交易的交易所、投資工具、投資顧問和交易商將受到證券法的約束[23]。該指南明確規定，作為證券的數字貨幣將受到美國證券法的約束，但我們在何處劃定這一界限並不總是清楚的。
模糊貨幣和證券界限的產品並不新鮮。例如，拿存款憑證來說。1982年，美國最高法院針對某些美國反欺詐法的目的，分析了存款憑證是否是證券。法院的結論是事實並非如此。這樣做，法院承認，銀行（貨幣）發行的存款憑證和其他長期債務之間最重要的區別是對銀行體系的全面監管[24]。在“野貓”銀行時代的一個多世紀後，法院的結論是明智的：立法者不可能把銀行系統中的貨幣當作別的東西來對待，因為沒有必要這樣做。
至少就目前而言，數字貨幣的情況似乎沒有那麼強勁。沒有針對數字貨幣設計的監管框架，美國的監管機構正在對濫用行為做出反應，而不是主動應對風險。例如，商品期貨交易委員會（CFTC）是美國監管期貨和衍生品合約的機構，它利用其對欺詐性商品買賣的執法權，阻止了一個所謂的數字貨幣計劃[25]。該計劃的組織者聲稱，所涉數字貨幣——我的大幣——被黃金支援並交易活躍。但CFTC得出的結論是，這兩種情況都不成立，向客戶支付的資金是從該計劃的其他受害者騙取的資金，組織者挪用了大約600萬美元的客戶資產[26]。
我的大幣似乎是一種現代的野貓貨幣。但這一計劃之所以被發現，僅僅是因為CFTC可以將其作為商品進行監管。幸運的是，今天，CFTC擁有這種市場化的權威，可以打擊美國商品市場中的欺詐行為，而這（種權威）在野貓時代是不存在的。
同時，作為我們聯邦監管工作中持有和轉移資金的重點，銀行基本上沒有參與持有、轉移或發行數字貨幣的活動，美國的聯邦銀行監管機構對這些活動的可允許性基本上保持沉默[27]。貨幣審計署（OCC）試圖制定一項特殊目的的章程，即所謂的“金融科技章程”，大概是將其中一些活動納入OCC的監管範圍。但此後，OCC一直就簽發這些特殊用途章程陷入與美國各州的訴訟中，這些州希望根據當地法律對這些活動進行許可[28]。
另外，有權制定管理某些消費者帳戶和支付產品規則的消費者金融保護局（Bureau of Consumer Financial Protection）決定，它將進一步分析數字貨幣，並且不試圖在其條例E的最新修正案中將數字貨幣納入其許可權範圍。
可以肯定的是，美國各州已開始採納數字貨幣業務的法律和法規。舉兩個例子，紐約和懷俄明州都採用了數字貨幣專用制度。但是，州一級的方法很少進行協調[30]，這突出表明，州與州之間的方法既有不一致處理的風險，也有可能對許可標準進行“底線競速”的風險，這可能使人聯想到野貓時代。各州在制定合理規則時將面臨的挑戰只會在數字貨幣方面得到放大，因為數字貨幣往往是跨境運作的。
如果你像我一樣發愁，你是否會擔心我們會推遲其他方法，直到新問題耗盡舊解決方案？你是否擔心如果數字貨幣達到臨界數量我們將如何有效地做出響應？Quarles行長最近在歐洲銀行業聯合會上的講話中強調了後一種擔憂[31]。他指出，穩定幣目前並不會對金融穩定構成風險，但它們帶來的規模潛力，從金融穩定的角度來看，未來可能會對監管提出挑戰。
但是，如果知道美國監管機構已經在處理與數字貨幣相關的欺詐和其他形式的不當行為的擔憂，並承認Quarles行長對金融穩定性的擔憂，那麼我們是否有必要開始確定重點領域以制定更積極主動的監管對策？
巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）主席和西班牙銀行行長，Pablo Hernández de Cos在11月表示，數字貨幣“不能可靠地履行貨幣的標準功能，作為一種交換媒介或價值儲存手段是不安全的 “[32]。這聽起來像是一個問題。
以前我們已經處理過類似問題。根據《國家銀行法》，美國選擇改革其貨幣體系，對國家銀行（可能成為穩定私人貨幣——即國家銀行券——的發行人）採取新的監管制度，並制定要求，要求這些發行人以更安全的政府發行的債券支援其貨幣。這些措施有助於穩定私人貨幣發行人及其貨幣，但這種做法的其它一些好處卻容易被忽略：透過對其徵稅，我們抑制了不太理想的野貓紙幣；系統中的某些關鍵參與者，特別是託管銀行和信託公司已經是受到監管的機構；銀行券具有一定程度的透明度——即持有人有收到付款的權利，並且在票面上逐字寫明從誰獲得（付款）；出於所有意圖和目的，聯邦法律和法規是無處不在的。
針對其它廣泛使用的金融產品，在他們發展時，我們制定了全面的監管方案，包括近期監管掉期交易的工作。如果數字貨幣達到臨界數量，我們可能希望從這些努力中汲取教訓，並考慮監管具有系統重要性的活動的工具是否適合其目的。根據《Dodd-Frank法案》對具有系統重要性的金融機構的指定過程在這裡可能具有指導意義，無論它是否直接適用於數字貨幣。在此過程中，金融穩定監管委員會（FSOC）有權指定加強對某些金融機構、金融市場基礎設施以及支付、清算和結算活動的監管，根據FSOC認為組織或活動具有系統重要性的程度。儘管《Dodd-Frank法案》的權力在某些方面受到限制，它僅適用於某些系統性重要的活動，並且指定流程需要跨監管機構和相關行政流程進行協調。該方案在其他方面具有靈活性，因為除了對某些機構採取審慎的做法之外，它考慮了基於活動的監管方式[33]。為明確起見，我並不是說任何數字貨幣目前都已經成熟，可以在FSOC指定流程中加以考慮；只是可以保證採取類似靈活但不一定完全相同的流程，該流程涉及跨多個監管機構的協調與協作。
前進之路
在運用從過去到現代的經驗教訓時，前進的道路可能是在確定更廣泛的監管方案是否明智時考慮以下問題：
· 首先，應授權誰擔任數字貨幣的發行人或擔任可以代表持有人持有或轉讓數字貨幣的中介的角色？並且，現有法規是否足以覆蓋每個問題？如果不是，我們是否應考慮從審慎監管角度擴大監管範圍，以解決每個問題？這樣做將為我們提供一種途徑以解決對持有人或整個系統構成的每項風險。
· 其次，從監管或政策角度來看，數字貨幣是否具有某些合意或不可取的功能？如果是這樣，我們應該採取一些限制或激勵措施來避免類似野貓時代的景觀再次出現。至少我們應該瞄準使某些基本特徵變得清晰，例如，使數字貨幣持有人的權利以及支援數字貨幣的資產的性質變得清晰。
· 第三，是否有關鍵活動是數字貨幣功能的基礎，需要監管機構特別關注？這些可能包括建立、分發、銷燬或轉移數字貨幣的動作，還可能包括關鍵基礎設施，例如支撐特定數字貨幣的技術。如果這些關鍵活動是由不在監管範圍內的行動者執行的，那麼我們是否應填補這一潛在的監督空白？
· 第四，我們是否應該就完善的監管方法至少在某些方面達成跨轄區的共同方法？數字貨幣可以被設計為跨境使用。關鍵參與方可能遍佈全球。如果我們要達到監管的普遍性，或者至少接近這個目標，可以透過協調來做到這一點。金融穩定理事會和巴塞爾銀行監管委員會可能會解決其中一些問題，但要知道他們的結論為時尚早。
· 最後，我們是否應該考慮其他視角來審查這些活動？常識使我們從一個方法開始，這個方法會考慮保護數字貨幣持有人免受不公平損失和考慮某些數字貨幣可能對金融穩定構成風險。還有其他要考慮的因素嗎？
這不是一件容易的事。有些人可能會檢視這個列表，並希望有一個更快、現成的解決方案。我現在可以聽到他們的聲音：“為什麼不將這項活動放到銀行系統中，並借用更健全的監管結構？”我認為我們應該考慮這一點，但是銀行監管可能不適合此目的。歷史是押韻；它不會重複——這是我最後一次引用這行詩。因此，我們在考慮銀行將會或應該向前做什麼的同時，我們還應該考慮一些更基本的問題：
（1）最實用的方法是什麼？
（2）哪種方法可以使我們在功能性監管和基於風險的監管之間取得適當的平衡？
（3）哪種方法對技術變革最為中性？
（4）哪種方法最大程度地提供了清晰度（承認每種模型都會存在缺陷）？
（5）什麼樣的方法將持續到下一個創新週期？
我之前提到過SEC。SEC使用最高法院將近90年前制定的一項測試來分析數字貨幣。這難以置信，但就SEC所做的事情而言，它仍然也非常相關。這是值得努力的事情。
對於未來90年的數字貨幣監管，我沒有答案。您可能會對此感到驚訝，但我希望有機會與你們中的一些人一起探討這個問題。謝謝。
* Coinye，以前是Coinye West，是一種廢棄的、基於scrypt演算法的加密貨幣。儘管West與該專案沒有關係，但因使用美國嘻哈藝術家Kanye West的肖像作為吉祥物而捲入了商標侵權訴訟。在West向他們提出商標侵權訴訟後，該專案被原始開發商放棄。
1 Many thanks to Joseph Torregrossa and Thomas Noone for their assistance with these remarks.
2 Gerald P. Dwyer Jr., Wildcat Banking, Banking Panics, and Free Banking in the United States, Economic Review 6 (FRB Atlanta Dec. 1996) (hereinafter “Dwyer”).
3 Dwyer 4.
4 Dwyer 6.
5 Dwyer fn. 13.
6 Dwyer 6.
7 Dwyer 6.
8 Dwyer 2.
9 Arthur A. Rolnick & Warren E. Weber, Free Banking, Wildcat Banking, and Shinplasters, Quarterly Review 13 (FRB Minn. Fall 1982) (hereinafter “Rolnick”).
10 Dwyer 7.
11 Dwyer 5.
12 Rolnick 16. Specifically, the states varied on whether security for the notes would be measured in par or market value.
13 Rosa Lastra, Central Bank and Bank Regulation, 204 (Sept. 1991) (Ph.D. thesis London School of Economics) (on file with author DM # 172574).
14 John Sherman, Recollections of Forty Years 237 (Werner Co. 1896) available at https://archive.org/details/johnshermansreco00sher/page/236.
15 Milton Friedman & Anna Jacobson Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960 17, 21 (1963) (hereinafter “Friedman”).
16 See e.g., 12 USC §26 (Comptroller to determine if institution is engaged in the business of banking).
17 See Dwyer 16.
18 In 1935, the Treasury redeemed all debt that backed national bank notes. The Glass-Steagall Act, passed in 1933 in the midst of the Great Depression, also shifted the calculus for holders of national bank notes. The act introduced deposit insurance and divided commercial and investment banking, each of which served to remove disincentives against holding deposits with banks.
19 Source: https://www.investing.com/crypto/currencies
20 Application of FinCEN Regulations to Persons Administering, Exchanging, or Using Virtual Currency
21 31 CFR § 1022.10.
22 Chairman Jay Clayton, Securities and Exchange Commission, Statement on Cryptocurrencies and Initial Coin Offerings (Dec. 2017). Clayton is applying the “Howey” test, a product of the court case SEC v. W.J. Howey Co.,which sets out the criteria for determining whether an instrument qualifies as an “investment contract” (and thus a security) for the purposes of the Securities Act of 1933. 328 U.S. § 293 (1946). An investment contract is “a contract, transaction or scheme whereby a person invests his money in a common enterprise and is led to expect profits solely from the efforts of the promoter or a third party.” Id.
23 Securities and Exchange Commission, Statement on Digital Asset Securities Issuance and Trading (Nov. 2018).
24 Marine Bank v. Weaver, 452 U.S. 551, ___ (1982).
25 The Commodity Exchange Act defines commodity to include, among other things, “all services, rights, and interests in which contracts for future delivery are presently or in the future dealt in.” 7 U.S.C. § 1a(9). At least to district courts have interpreted this to cover virtual currencies. E.g., CFTC v. My Big Coin Pay, 334 F.Supp.3d 492, 498 (D. Mass., Sept. 26, 2018)
26 CFTC Release Number 7678-18, CFTC Charges Randall Crater, Mark Gillespie, and My Big Coin Pay, Inc. with Fraud and Misappropriation in Ongoing Virtual Currency Scam (Jan. 24, 2018).
27 The Federal Reserve has not, to date, determined the extent to which its supervised firms may engage in cryptocurrency related activities.
28 E.g., Vullo v. OCC 378 F.Supp.3d 271 (May 2019). See also Comptroller’s Licensing Manual Supplement: Considering Charter Applications from Financial Technology Companies.
29 81 Fed. Reg. 83934, 83978-80 (Nov. 22, 2016).
30 A uniform state-law proposal drafted in 2017 that was designed to establish a uniform framework for states to regulate digital currency businesses, such as issuers, exchanges, and custodians, but has not been adopted by any state. Uniform Regulation of Virtual-Currency Businesses Act.
31 Randal K. Quarles, Vice Chair for Supervision, Board of Governors of the Federal Reserve System, Remarks at European Banking Summit: The Financial Stability Board at 10 Years—Looking Back and Looking Ahead (Oct. 3, 2019).
32 Pablo Hernández de Cos, Chairman of the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) and Governor of the Bank of Spain, keynote speech at Euro Finance Week: Financial Technology: The 150-year Revolution (Nov. 19, 2019).
33 See 12 U.S.C. §§ 5323, 5462(6), & 5463.
