發達國家加緊數字貨幣政策佈局


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來源 | 中國社會科學網-中國社會科學報

作者 | 何彩紅 陳建奇

近年來,數字貨幣等數字經濟創新受到了世界各國的普遍重視。各國對數字貨幣的看法並不一致,有些國家正在積極推動數字貨幣創新,但也有國家對數字貨幣採取觀望的態度。深入分析發達國家的數字貨幣理念及相關政策,將有助於理解數字貨幣發展趨勢和深化國際金融合作。

重視強化私人數字貨幣監管

數字貨幣是融合密碼學技術與網際網路技術而發展起來的新的貨幣形態,對經濟社會的影響具有較大的不確定性。特別是區塊鏈技術具有去中心化、分散式等特性,導致以其為基礎發展起來的數字貨幣可能會被利用從事洗錢等非法活動。因此,部分發達國家不僅關注數字貨幣帶來的新機遇,也高度關注私人數字貨幣可能引發的潛在挑戰,重視對私人數字貨幣的交易監管。

美國聯邦政府並未特別限制私人數字貨幣交易,而是沿用既有的監管體系加以控制,包括證券監管、反洗錢監管和稅務監管等。在證券監管方面,依據美國《證券法》,私人數字貨幣屬於證券範疇,其發行或轉售一旦被認定為證券銷售,就可能受到美國證券交易委員會(sec)的監管,美國證券交易委員會和法院將根據交易的實質而非形式進行判斷。2017年以來,美國證券交易委員會主要透過發宣告、起訴、調查等形式對數字貨幣產業進行監管,它認為絕大多數專案的代幣融資行為都是發行證券,相關業態都要進行註冊。2019年7月起,美國證券交易委員會豁免了部分專案的上市註冊,還為部分專案發放了不行動函。在反洗錢方面,美國主要依據《銀行保密法》對數字貨幣產業進行監管,但這種監管並非針對所有參與虛擬貨幣交易的主體,只有從事貨幣服務業務的主體,才需要滿足《銀行保密法》的反洗錢合規要求。在稅務監管方面,2014年3月,美國國家稅務局釋出了關於虛擬貨幣的指南,闡明可轉換虛擬貨幣的出售、交換或使用,可能導致稅務後果。

日本政府明確將數字貨幣納入虛擬貨幣範疇進行監管。日本修改了《支付服務法》,要求提供虛擬貨幣交易服務的人員必須在金融廳完成登記註冊,並建立與其他金融機構類似的內控制度、記錄保管制度和可疑交易報告制度,否則就可能面臨行政處罰或刑事追訴。與此同時,根據日本《防止犯罪收益轉移法》的規定,“虛擬貨幣交易服務提供商”有義務驗證客戶和對客戶業務有實質控制權的人的身份資料,保持驗證記錄和交易記錄7年,向有關當局報告可疑交易。上述規制在實質上與對銀行和其他金融機構的反洗錢監管要求類似,說明處理資金轉讓業務的虛擬貨幣交易機構,同樣需要履行反洗錢監管義務。

法定數字貨幣領域的競爭與合作

2019年,國際清算銀行和支付與市場基礎設施委員會調查了66個國家的法定數字貨幣研究和發展情況,結果顯示80%的國家正在積極研究法定數字貨幣問題。2019年6月,美國網際網路企業“臉書”(facebook)釋出關於“天秤幣”(libra)的白皮書後,部分發達國家的法定數字貨幣研發呈現加速趨勢。

發達國家數字貨幣競爭日趨激烈。加拿大央行2019年6月披露,其正在設計一個數字貨幣系統,讓沒有銀行賬戶或手機的人也能使用,並可在斷電時工作,安全性與紙幣相近,以期獲得更喜歡持有現金的公眾的信任。日本央行2019年7月釋出題為《央行數字貨幣具有與現金相同功能的技術課題》的研究報告,提出法定數字貨幣要具有與現金相同的功能。在2020年2月舉行的二十國集團(g20)財政部長和央行行長會議上,英國央行首席財務官薩拉·約翰表示,各國央行加大力度研究主權加密貨幣至關重要,否則將無法同私營部門取得平衡。2020年3月,美國國會參議院銀行、住房和城鎮事務委員會公佈了一份關於加快推出數字美元的議案草案。同樣是在2020年3月,法國央行宣佈將加快法定數字貨幣的測試程序以推動數字歐元研發。歐洲央行行長拉加德也強調,數字歐元可行性研究須加速。

有關發達國家不僅關注法定數字貨幣領域的競爭,也重視在這方面的合作。2020年2月,英國、瑞士、加拿大等6個國家的央行宣佈將在華盛頓討論數字貨幣合作問題。加拿大、英國、日本、歐盟、瑞典和瑞士的央行與國際清算銀行建立了一個小組,共同研究數字加密貨幣相關問題,分享各自的經驗。2020年7月,七國集團決定就發行法定數字貨幣展開合作。2020年10月,國際清算銀行協同美聯儲、歐洲央行、英國央行、瑞士央行、德國央行、日本央行、澳大利亞央行公佈了一份題為《中央銀行數字貨幣:基本原理和核心特徵》的報告,論述了通用性法定數字貨幣的基本準則和關鍵特點,強調在更好發展數字化技術的同時,為了完善和實現社會政策總體目標,各國央行已經在積極主動地開展科學研究,以便向民眾展示數字貨幣的利與弊。

發達國家數字貨幣政策設計

考慮到私人數字貨幣較難監管,容易發生非法交易等問題,可能影響經濟社會的正常執行,發達國家對私人數字貨幣通常保持審慎態度,並不積極支援私人數字貨幣的發展。與此相對應的是,一些發達國家對法定數字貨幣整體持正面的積極態度,不斷探索相關的政策舉措,創新法定數字貨幣的發行及清算模式,促進法定數字貨幣領域的健康競爭與合作。私人數字貨幣與法定數字貨幣的博弈成為發達國家數字貨幣政策制定的重要看點。

美國尚未發行數字美元,私人數字貨幣“天秤幣”成為政策制定爭論的重要內容。美聯儲主席鮑威爾曾表示,由於現有美元體系作為金融系統的“心臟”仍能很好地發揮作用,美聯儲不承諾最終會發行數字美元。但2020年2月,他在美國國會金融服務委員會聽證會上表示,“數字美元或將在隱私保護問題上勝出”。美聯儲理事佈雷納德在斯坦福大學商學院發表演講時也表示,美聯儲正在進行有關分散式記賬技術及數字貨幣潛在使用案例的研究和實驗,包括分析確定開發法定數字貨幣的潛力。

歐盟並沒有關於數字貨幣的具體規定,但一些歐盟成員國已經開始進行這方面的嘗試,這其中也包括法國。法國央行不僅關注法定數字貨幣的發行,而且已經開始探索相關的結算機制設計。2019年12月,法國央行行長透露,法國的法定數字貨幣實驗將關注多個方面,包括法定數字貨幣的開發、發行、潛在的技術挑戰,以及法定數字貨幣對傳統經濟領域的影響等。法國央行一直呼籲開展有關數字歐元使用的實驗,目的是探索使用法定數字貨幣進行清算和結算。儘管此前曾呼籲在歐洲使用基於區塊鏈的結算系統,但法國央行表示,其最新法定數字貨幣實驗計劃並未要求必須使用任何特定技術。該實驗計劃分為三個階段,即設計數字貨幣、分析其影響和最終的執行運營。此外,該專案還將研究法定數字貨幣對市場基礎設施、貨幣政策、巨集觀經濟因素以及法律和監管框架的潛在影響。

儘管有關國家已經在數字貨幣領域進行了多年的探索,但在私人數字貨幣和法定數字貨幣的優劣上,各國尚未形成共識,一些發達國家在政策設計上側重針對私人數字貨幣,另一些則側重發展法定數字貨幣。在數字貨幣領域,不僅存在法定數字貨幣與私人數字貨幣的競爭,也存在法定數字貨幣內部以及私人數字貨幣內部的競爭。無論未來數字貨幣將如何發展,都需要我們秉持謹慎認真的態度進行更多的實驗和研究。


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