火線視點：疫情下的美聯儲數字美元進展詳解

本報告由火幣區塊鏈研究院出品，報告發布時間2020年4月13日，作者：袁煜明、王蕊

摘要:

3月22日、23日，眾參議院分別在國會提交了包含數字美元方案的經濟刺激方案，儘管眾議院的最終方案中將數字美元這一提議刪除，但這是美國政要第一次正式提出美聯儲數字貨幣的相關構想。本文對這兩次提案中描述的數字美元方案進行了詳細介紹，其主要設計思路為：1）100%存款儲備金；2）一層和二層架構兼具；3）推進普惠金融。本文同時分析了美聯儲過往對CBDC的態度，去年美聯儲還是非常保守的態度，2019年12月財政部長說他和美聯儲主席鮑威爾都同意五年內不會發布數字美元，但到今年2月，鮑威爾表示美聯儲在研究和探討央行數字貨幣，可以看出政府對CBDC的態度已經有了明顯的改善。另外，本文還進行了各國央行的CBDC進展對比。

同時，本文整理了美國非政府的數字穩定幣的發展情況。與官方數字美元不同，當前美國企業穩定幣進展迅速，多個大型跨國企業發行，態度更加積極。另外有很多的具有影響力的非盈利機構都提出了自己的美聯儲數字美元方案建議，如美國前CFTC主席與埃森哲主導的數字美元專案和PIIE的提案。非政府發行的數字美元可以作為鞏固美元國際地位的輔助工具，還包括互操作性強，政治意味更弱等優勢。但主要劣勢是影響力和效果相比CBDC明顯不足，同時，也存在一些安全和金融穩定性風險，但目前美國已有相關合規框架，且美元穩定被非政府數字貨幣影響的概率小。綜合來看，非政府數字美元需要在可能發揮的作用和帶來的風險中做好平衡。

最後，本文對美聯儲的態度轉變進行了分析和總結。Libra和各國CBDC推出加強的全球競爭態勢，起到了鋪墊作用，使得美國需要加強其美元地位的鞏固，而新冠疫情則作為導火索，使得對數字美元在非接觸支付結算、普惠金融和提高貨幣管控效率等方面的需求出現明顯增強，推動美國開始對CBDC變得相對認可。

一、美聯儲數字美元的進展

1. 近期數字美元提案內容詳解

由於近期新冠疫情對美國經濟帶來的強烈負面影響，國會提出了一系列刺激經濟應對疫情的提案，其中多次出現提及“數字美元（DigitalDollar）”的草案。

（1）眾議院的“數字美元”草案

最早在美國時間3月22日，民主黨眾議院議長佩洛西（Pelosi）在其經濟刺激針對新冠病毒的經濟刺激法案草案《對工人和家庭負責法》中首次提到數字美元；同時，眾議員MaxineWaters提交了《對美國消費者、州、企業和弱勢群體的金融保護和援助法》（H.R.6321），內容屬於上述《負責法》中的一部分，同樣包含了數字美元相關內容，主要出現在在對家庭的直接經濟刺激這一小節中。上述法案對數字美元的定義和數字美元錢包的規則建議如下：

1）數字美元定義：（i）記錄在數字賬本上的一個餘額表示為一美元價值，作為負債記錄在任何聯邦儲備銀行，或（ii）一種電子價值單位，可由任何符合條件的金融機構（由美聯儲系統理事會決定）贖回。

2）傳遞式數字美元錢包（pass-through digital dollar wallet）：一種數字美元錢包或賬戶，由美聯儲成員銀行（必須）和其他受FDIC監管的商業銀行和信貸機構（可選）向所有有資格獲得財政刺激，且選擇設立“傳遞式數字美元錢包”的使用者提供服務。

（i）分離：所有銀行應當成立一個獨立的法人機構，與數字美元錢包相關的資產和負債應當與會員銀行的資產與負債隔離，不屬於其銀行本身的資產和負債。

（ii）銀行100%存款準備金：銀行的數字美元資產需要與其在美聯儲銀行中開設的主賬戶中的餘額相等，銀行負債需與使用者錢包中的存款數量相等。

（iii）合併資產總額超過100億美元的會員銀行應立即讓個人可以透過線上或電話的方式申請傳遞式數字美元錢包。

（iv）錢包賬戶要求：不能有任何賬戶費用、存款上限和下限，利率不得低於存款準備金率或超額準備金率中較大者；需享有和普通銀行賬戶一樣的功能服務（包括訪問借記卡、ATM，線上帳戶，自動付款、手機銀行服務，客戶服務等），除了不能透支；需要做好“pass-through FedAccount”的標記。

（v）保障：銀行可能無權出於營利性要求把賬戶關閉，且需要提供對發生欺詐或安全事故的保障。

（vi）成本報銷：綜合資產不超過100億美元銀行可以在每個季度向美聯儲報銷“傳遞式數字美元錢包”的所有運營費用，對此美聯儲會制定相應的規則

3）數字美元錢包（digital dollar wallet）：由聯邦儲蓄銀行代表任何人維護的數字錢包或賬戶。數字美元錢包與傳遞式數字美元錢包的賬戶要求（iv），保障條款（v）相同，不同之處如下：

（i）在2021年1月1日之前，聯邦儲蓄銀行需要對所有美國公民、永久居民和美國境內的公司設立數字美元錢包。

（ii）對於無法實際接觸到聯邦儲蓄銀行的部分地區，將透過郵政服務來保證數字美元錢包的服務。

（iii）與美國郵政合作設立代表美聯儲數字美元錢包的ATM。

（iv）數字美元錢包和賬戶相關需要有“FedAccount”的標記。

4）對於居民的經濟補貼將（i）如果有足夠的個人資訊，則透過直接存款（包括透過傳遞式數字美元錢包）的方式進行發放；（ii）否則用支票進行發放。

遺憾的是，3月23日，最終版提交的《對工人和家庭負責法》（H.R.6379）中，對家庭的直接經濟刺激這一小節被直接刪除了，所以關於數字美元的提案也沒有包含在這一經濟刺激提案中。不過，眾議院的最終版提案仍屬於“提出”的狀態，尚未進入投票環節；而3月27日參議院的2萬億美元經濟刺激法案H.R.748已經被特朗普簽署，正式成為法律。

（2）參議院的“數字美元”草案

3月23日，在眾議院提交最終草案版本之際，參議員SherrodBrown也提出了一項關於“數字美元”的提案《要求會員銀行為特定人群和因其他目的維護傳遞式數字美元錢包的草案》（S.3571），是對關於數字美元錢包的專門提案，獨立性更強，不僅應用於疫情下經濟刺激。

參議員SherrodBrown的提案內容與眾議院草案中關於數字美元的部分基本相同，主要有以下一些細節差別：

（i）數字美元定義：直接以負債的形式，沒有定義機構贖回。

（ii）強化了普惠金融的描述：在銀行無法覆蓋的地區，包括聯邦銀行機構檢查委員會指定的低收入或中等收入地區，指定的災區，受苦或服務不足的中等收入地區等，需要與美國郵政局合作來確保數字美元賬戶的訪問和應用服務。

（iii）增加隱私條款：美國法典第5條第552a條（通常稱為“ 1974年隱私法”）適用於數字美元錢包，並且適用於各聯邦儲備銀行及其僱員的隱私義務。

目前該法案的最終版還沒有上傳到國會官網，提案進展也還是“已提出”的狀態。

（3）兩次提案的要點總結

從眾議院和參議院的提案中可以看到美國部分政要對數字美元的設計思路：

1）100%儲備的央行貨幣：數字美元定義為央行的負債或央行可贖回，與美元的價值支撐相同；同時，雖然“傳遞式數字美元錢包”由商業銀行或其他金融機構進行開設和維護，但是這些銀行需要在央行開設100%存款保證金的主賬戶（Master Account），所以在商業銀行層面不存在存款貨幣擴張，所有的數字美元直接為央行貨幣。

2）一層和二層架構兼具：數字美元透過數字錢包進行發放和支付，聯邦儲備銀行直接開設“數字美元錢包”（一層架構），美聯儲成員銀行和其他受FDIC監管的商業銀行開設“傳遞式數字美元錢包”（二層架構），錢包與銀行賬戶的功能和利息一致；

3）推進普惠金融：數字美元錢包需要保證觸達所有的個人和企業，錢包賬戶的門檻也進一步降低，無需賬戶費用和餘額下限；聯邦儲備銀行的直接數字美元賬戶也可以透過ATM進行資金使用。

從BIS的貨幣之花分類來看，提案中的數字美元規劃其實為央行結算賬戶（零售）這一型別，即滿足央行發行、數字形式、所有人均可用（非批發）和基於賬戶體系。由於提案沒有說明是否基於區塊鏈等分散式賬本技術，也沒有說明其是否代替現金，所以無法判斷數字美元是否可能基於Token。

數字美元的設計正對應了本次新冠疫情下美國政府進行經濟刺激的需求，數字美元可以透過錢包直接讓政府的財政補貼和央行的貨幣政策精準且無接觸地傳遞到各個使用者手中。

2. 美聯儲對數字美元的態度轉變

在多次涉及“數字美元”的提案之前，實際上美國對央行數字貨幣的態度一直比較平淡，研究和討論的進展也相對較慢。

19年下半年，由於Libra推出，各國政府反應激烈，央行紛紛開始研究、設計、測試央行數字貨幣，加快其CBDC程序。美國在此期間反應較為冷靜。2019年11月份，美聯儲主席鮑威爾在迴應國會議員今年9月30日詢問聯儲開發央行數字貨幣（CBDC）時表示：“到目前為止，美聯儲還未能明確，在推行貨幣政策方面，和現有工具相比，通用（零售）CBDC有何明顯的益處。”“美國的支付領域目前創新和競爭度高，消費者擁有很多迅速和可靠的數字選擇。還不清楚CBDC可能給美國帶來什麼新的價值。”說明美聯儲認為美國當前可能沒有發行數字美元的必要；12月，在眾議院金融服務委員會聽證會上，美國財政部長姆努欽於也表示，他與鮑威爾都同意，在未來五年中，美聯儲無需發行數字貨幣。

2020年之後，美國政府和央行的態度開始發生了一些轉變，對研究央行數字貨幣進行了認可。2月6日，美聯儲理事LaelBrainard在斯坦福大學商學院的演講中表示，美聯儲正在“進行與分散式賬本技術及其數字貨幣潛在用例有關的研究和實驗，包括CBDC（中央銀行數字貨幣）的潛力”， “我們希望能透過轉變支付方式，讓數字化貨幣以更低的成本獲取更大的價值和為民眾提供更多的便利”。她補充說，美元的全球重要性意味著美聯儲需要在數字貨幣方面“保持研究和政策制定的前沿”。2月11日，鮑威爾在眾議院金融服務委員會議上提出Libra和中國的DCEP確實引起了很大的關注，美聯儲對此也有研究探討。但是他指出“中國和美國的制度不同，能夠了解所有公民的支付行為的賬本在美國可能並不吸引人”。這個態度暗示了美國央行數字貨幣的可能支援更重視隱私性的方式。2 月 14 日，美聯儲委員 JudyShelton 表示，美元數字化有助於保持美元在全球貿易中的優勢地位：“競爭國家正努力尋找美元的替代品，我們要走在時代的前面，確保美元繼續成為世界上最好的貨幣，這一點非常重要”。

3. 美聯儲數字美元的進展總結與各國CBDC的對比

綜上所述，當前美聯儲處在對知名數字貨幣專案和各國央行數字貨幣進行研究的階段，還沒有非常確定的部署規劃。從有限的講話和已刪除的提案中可以推測，如果美聯儲發行數字美元，其會考慮的主要戰略和因素為：1）始終需要保持美元的國際性支配地位；2）能夠增強支付的便利性，尤其在於如新冠疫情的緊急時刻，發揮其高效、非接觸等特點，來更好得維持經濟穩定，傳導貨幣和財政政策；3）保證使用者隱私性；4）提高普惠金融。

目前，全球各國已經有幾十個國家開始進行央行數字貨幣研究和測試。BIS在2019年末進行了新一次的各國央行數字貨幣調研，共調查了66個國家，包括21個發達國家和45個新興國家，覆蓋全球75%的人口的90%的經濟生產力。其中，有80%的國家開始開展央行數字貨幣方面的工作，這一數字在2018年是70%。40%的國家已經從對CBDC的研究階段進展到了實驗和概念驗證的階段，10%的國家（均為新興國家）已經進入了試點階段。

以下對主要的國家和地區的法定數字貨幣進行盤點和對比：

二、美國非政府數字貨幣的發展

1. 知名非政府數字貨幣

儘管目前官方的美聯儲數字貨幣尚未明確，但已經有大量的美國企業發行或計劃發行美元數字貨幣，或稱為美元穩定幣，即100%儲備，錨定美元的數字貨幣。

2018年就有美國信託機構和持有MTL、BitLicense牌照的企業發行了合規穩定幣USDC、TUSD、GUSD、PAX，這些穩定幣被全球的加密貨幣交易所、區塊鏈應用等廣泛使用。2019年2月摩根大通發行了1:1錨定美元的穩定幣JPMCoin，美元儲備放在摩根大通的指定賬戶中。JPMCoin主要被用於摩根大通的各國分子公司之間，以及摩根大通與其業務合作伙伴直接的資金流動。摩根大通的業務遍佈全球，與其有業務合作關係的企業更多，透過使用JPMCoin，加強了美元在全球銀行機構間的流動。3月，IBM推出支付網路World Wire，其基於Stellar，可以實現銀行機構間點對點的高效跨境支付，此前已經與美國舊金山初創公司Stronghold合作發行了美元穩定幣Stronghold USD。目前IBM已經與全球6家銀行簽署意向書，IBM同時表示，World Wire網路覆蓋72個國家、47種貨幣以及44種“銀行終端”（包括銀行和ATM機）。2019年6月，Facebook發起Libra協會，計劃發行錨定一籃子貨幣的穩定幣Libra。Facebook擁有的27億使用者使得Libra在全球引起了軒然大波。目前Facebook的一籃子儲備中50%是美元，佔據了支配地位，已經可以放大美元的國際地位，而近期又傳言說Libra可能更改設計路線，改成先發行其支付網路，發揮普惠金融作用。對於貨幣儲備，也有不少傳言說不排除改為單一錨定美元的貨幣的可能。2020年3月，美元穩定幣Celo宣佈計劃於4月份推出，其中也有部分Libra協會參與者，相比於Libra，Celo只錨定美元，因此其在合規程序方面更加順利，同時兩者都致力於推進普惠金融。Celo的領導人查克·金波表示，新貨幣將在美國發行，但該聯盟未來發幣的重點是拉丁美洲、非洲和東南亞。

另外，美國也有大量的非盈利機構和協會對數字美元進行積極研究和設想。具有代表性的是前美國商品期貨交易委員會（CFTC）的主席近期參與建立的數字美元基金會，其與埃森哲一起發起了數字美元專案（https://www.digitaldollarproject.org/）。該專案目前已經加入了22位顧問，旨在促進對美國中央銀行數字貨幣（CBDC）的探索，鼓勵就數字美元的潛在優勢進行研究和公開討論，召集私營部門的思想領袖和行動者，並提出支援公共部門的可能模式，據悉將在兩個月內釋出白皮書。該專案將為可能採取的實際步驟建立一個框架，以建立美元CBDC。專案提到，美聯儲發行的數字美元應該擴大美元獲取和支付的範圍，多樣化和彈性，並支援零售，批發和國際支付案例：1）線上零售支付：數字美元將為數字交易提供新的選擇，提供即時的點對點支付，並提供多樣化的支付方式，尤其是在財務危機加劇的情況下，賦予更大的自主權。可以透過商業銀行和可信賴的支付中介機構將數字美元分發給終端使用者，並提供確保和促進普惠金融的其他機制。2）批發支付：為大額支付提供更多樣化的訪問方式，並支援建立數字金融市場基礎設施。3）跨境支付：傳統國際支付不能以美元數字化進行，數字美元將允許建立更直接的貨幣關係，以央行貨幣進行數字支付，離岸證券結算降低風險，解決現有代理行模式的持續缺陷，增強國際支付的競爭能力並促進金融市場一體化。美國兩大智庫之一的彼得森國際經濟研究所（PIIE）在3月份也釋出了關於數字美元的研究報告，提出了受監管的消費者數字美元賬戶系統方案，由數字支付提供商（DPP）管理並由美聯儲儲備全力支援，類似基於分散式賬本技術的支付寶。可見，美國的私營部門對於創立美元CBDC的需求相對迫切和強烈。

2. 非政府數字穩定幣的作用和影響

（1）幫助央行數字貨幣延續美元地位的輔助工具

當前美元是全球經濟金融市場的支配貨幣，衡量其影響力的關鍵要素是美元在國際市場上的結算比例、定價比例和儲備比例。因此，提高貨幣的影響力和國際地位，關鍵是要提高其在全球範圍內的廣泛使用和儲藏。非政府數字貨幣可以作為幫助美元進行全球推廣，延續其國際地位的輔助工具。

首先，目前發行美元穩定幣的多家企業為大型跨國公司，擁有全球網路和使用者優勢。如Libra，Facebook在全球擁有27億使用者，是滲透到零售使用者的最好工具；摩根大通是全球最領先的金融集團之一，也是美國最大的金融服務機構，2017年旗下商業銀行超過5100家；IBM也是最領先的跨國科技企業之一，全球員工超過38萬，企業客戶不計其數。

這些擁有廣泛網路優勢的企業可以將已有的客戶作為推廣美元的資源，讓錨定美元的數字穩定幣滲透到全球客戶網路中，如JPMCoin規定在摩根大通的眾多分子公司和其他商業銀行之間清結算使用，Libra可以直接在Facebook軟體中進行支付，那麼可以提高美元的使用量，進一步鞏固美元的國際地位。並且，在一些原本美元還未觸達的非發達國家，卻可以透過跨國企業的網路到達，同時利用美元的信用和穩定優勢，以普惠金融的名義加速滲透入各貨幣體系較弱的國家。這也是為什麼在多國央行政府對Libra產生質疑時，美國政府的態度卻偏向積極和包容。

另一方面，基於區塊鏈的轉賬體系在跨境領域是公認的高效便捷。當前的全球支付通訊網路Swift是美國掌控全球支付命脈的工具，但其也長期被詬病存在低效問題，近年來各種基於區塊鏈的跨境支付網路層出不窮。因此，美國企業的數字貨幣和區塊鏈系統一定程度上可以成為央行和政府的試驗田，如果能夠開發建設一個高效、安全的區塊鏈支付系統，那麼就也可以保證美國憑藉這種新的支付體系的優勢，用以管理和掌握全球支付動態，延續美國透過Swift建立的全球金融基礎設施的優勢，成為保證美元支配地位的堅實基礎。

但是同時也要看到，在實際應用和推廣方面，非政府數字貨幣的普及效果必然遠不如CBDC，這很大程度上取決於企業自身的影響力以及數字貨幣的功能設計，覆蓋越多的人，則引起的反響越大。如18年美國連續發行了很多的合規穩定幣，但是使用途徑仍然在數字資產交易，且由於網路效應的原因，目前的使用者量不如早期發行的USDT。另一方面是數字資產的設計和使用方法，批發型的數字貨幣由於是B2B，儘管其風險性較少，但關注量和使用者觸達必然遠不如零售型數字貨幣。從CBDC的層面上，可以用政府出面直接推動，因此各方面的效果都會明顯更強。

（2）通用性更好，政治意味相對降低

未來央行數字貨幣要發揮其在跨境支付上的優勢時，一個很重要的考慮問題就是相容性和互操作性，因為大部分央行，尤其是發達國家央行都會開發自己的CBDC系統，如央行直接系統無法互通，則無法發揮其作用。目前BIS已經在2020年1月組成了6家央行的CBDC研究小組，泰國和香港央行，新加坡和加拿大央行也都分別進行了基於區塊鏈的跨境支付實驗。未來，互操作性將會要求各國央行直接展開積極的合作。

而相比央行數字貨幣的合作要求，企業發行的數字穩定幣系統會有更好的通用性和相容性，可以基於企業自身的全球網路和資源進行全球推廣，無需政府之間的合作，實驗成本也更低。同時，以非政府數字貨幣作為門面，政治意味也相對減弱，尤其在普惠金融領域。

（3）存在金融穩定性和安全性風險

另外，私人部門發行的數字貨幣也可能相比央行數字貨幣存在更高的金融穩定和安全性風險。這也是很多央行考慮發行CBDC的原因之一，通常CBDC都要經過更長時間的研究和測試，需要保證足夠的安全穩定。

普遍來說對非政府數字貨幣的擔憂在於其1）可能影響傳統金融行業，如減少銀行存款，造成擠兌風險；2）可能替代央行貨幣，影響貨幣政策；3）洗錢、恐怖主義融資等違法事件；4）使用者隱私性。

對於美國來說，首先，私人部門發行的數字穩定幣在美國國內影響金融行業或央行貨幣現金的概率不大，因為美元穩定幣在國內使用體驗上和美元相差不大，從歷史的角度來看美元穩定幣也沒有在美國境內大肆流行，在境外使用更多；其次，對於洗錢和恐怖主義融資等問題，目前已經有相應的合規方案和規劃，資金託管方面，美元穩定幣USDC、TUSD、GUSD、PAX都是由有MTL或信託牌照的公司發行或託管的，支付方面，美國有包括MSB、MTL、Bitlicence等相關牌照可以申請；最後在隱私方面，這是一個長久需要改善的問題，不單單是數字穩定幣的問題，傳統銀行賬戶、企業賬號等均存在隱私問題。對此，需要一個合適的法規和框架。

三、美聯儲對數字美元態度轉變的分析

我們可以透過分析央行選擇發行CBDC的主要動因有哪些，來看美國態度轉變的原因。BIS的CBDC調查報告中顯示了發達國家和新興國家進行CBDC相關工作的主要需求，包括金融穩定、貨幣政策實施、普惠金融、支付效率（國內和跨境）、支付安全和穩健性等。

結合BIS的調查報告與綜合分析，可以總結出CBDC的主要作用包括：

1）國內支付結算：CBDC可以實現數字化的支付，但是這一作用主要針對本國數字資訊基礎設施不發達的發展中國家，仍然大量使用現金，可以使用CBDC一次性實現支付移動化和數字化。發達國家的需求相對較弱。

2）跨境支付結算：這是數字貨幣最重要的作用，無論是發達國家還是新興國家，都有很強的動因，其中批發型的CBDC對此有更強的需求。

3）普惠金融：由於數字賬戶的門檻更低，不受地理限制，通常普惠金融性更強。這一需求主要來自發展中國家，或者在於如新冠疫情等特殊時刻，以零售型CBDC為主。

4）金融監管：由於傳統的央行貨幣即現金是匿名的，不利於監管和對違法事實的把控。透過用CBDC代替現金可以更好的追溯和監管。

5）加強貨幣管控效率：目前很多國家面臨現金使用減少等問題，如瑞典的現金使用率只有19%，英國預測到2028年現金支付只佔所有支付手段的9%。現金是央行貨幣，由央行發行和管控，不屬於存款貨幣，如果沒有現金，意味著減少了央行的一個貨幣政策手段，尤其缺少了直接面向個人的渠道。因此，透過使用CBDC替代現金，用其可追溯，點對點的特性發揮精準的貨幣投放和管控功能，更好地實現貨幣政策和財政政策。

6）金融穩定性：這是由於各種數字貨幣不斷興起，私人數字貨幣或他國CBDC可能會影響本國貨幣，因此需要發行CBDC以應對這些潛在的威脅風險。

7）增強貨幣國際使用和影響力：透過基於區塊鏈的CBDC可以更快捷高效地進行支付，會增強貨幣吸引力，從而推動其更多地用於支付清結算，提高貨幣的使用和國際影響力。

美聯儲的態度轉變主要是從2020年的開始的，2019年12月還是“五年內不會發布CBDC”的態度。因此，可以判斷出促使美聯儲態度轉變的最重要就是因為新冠疫情帶來的經濟下滑，導致美聯儲對數字美元的需求出現了明顯的上升。首先，由於疫情程度加劇，傳統的接觸式支付方式現金、支票等變得無效。目前美國的現金支付比例仍然較高，美聯儲2018年的報告指出現金支付在所有交易中佔30%，如果是小額交易，這一比例還會大幅提升。因此，需要有高效非接觸的支付方式來滿足疫情時期的支付，導致國內支付結算這一動因變得明顯。另外，由於現金在特殊時期無法使用，有一部分沒有銀行賬戶、信用卡等的人群也無法使用線上支付，使得其在疫情期間幾乎沒有有效的支付方式。據統計，美國還有8500萬人無法獲得健全的金融服務。而數字美元賬戶可以以更低門檻的形式為美國公民設立，幫助這些沒有銀行賬戶的人群可以有效地進行支付行為，推進普惠金融。

同時，疫情時期的美國政府為刺激經濟復甦將需要加大貨幣的投放，透過貨幣政策和財政政策來調控經濟，改善流動性。上面說到的沒有健全金融服務的人群，通常是非發達地區的困難人群，則是最需要經濟援助的。支票等傳統方式在疫情期間將會比較謹慎使用，而數字錢包，尤其是美聯儲直屬的數字錢包能夠覆蓋到所有公民，且能滿足可追溯、非接觸的要求，更精準地實現央行政策，成為疫情危機時刻的有效貨幣投放工具。因此，數字美元加強貨幣管控效率的作用將會增強。

另一方面，在出現疫情之前，實際上Libra及各種類似的數字貨幣的推出和各國CBDC的推出對美國態度轉變也有一定的鋪墊和促進作用，尤其是中國DCEP的宣佈和進展。以Libra的推出作為起點，歐盟、法國、土耳其、巴哈馬都在近期宣佈了開始央行數字的相關專案和試點，中國、瑞典、泰國等國的CBDC有了明顯的新進展，瑞士、日本、韓國等國則出現了更為積極的態度，開始研究和探索CBDC。美聯儲主席鮑威爾2月11日在眾議院金融服務委員會議上強調了Libra和中國的DCEP確實引起了很大的關注，美聯儲對此也有研究探討。這些私人數字貨幣和其他央行的數字貨幣實際上帶來了更強的貨幣戰爭的趨勢，對美元這種原本的全球支配性貨幣是一種潛在的衝擊，因此，也增強了美國研究CBDC的需求，以期鞏固其本身的地位。PIIE3月份報告中提出的數字美元設計方案也印證了以上幾點，即提供更便宜更安全的支付系統、維權金融體系的穩定性、提供普惠金融，以及為貨幣和財政政策提供強大的穩定新工具（直接面向消費者精準地量化寬鬆）。

總的來說，美國對CBDC的態度轉變是因為：Libra和各國CBDC推出加強的全球競爭態勢，起到了鋪墊作用，而新冠疫情則作為導火索，讓數字美元的需求出現明顯增強，推動美國開始對CBDC的作用變得相對認可。

不過總體來說，CBDC是一個非常複雜的系統性工程，一個發達國家的基礎設施已經相對完備，進行相應的改造需要足夠的時間和測試。英國從16年開始積極研究，目前還是沒有明顯進展，美國也不可能在疫情影響下一蹴而就，更可能是緩慢的轉變。不過美國的這次進展依然是一個非常積極的訊號，未來如果疫情長期持續，美國對精準貨幣投放的需求加強，對紙張的接觸更加謹慎，也會加大其出現新進展的可能。

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