戴相龍:合作金融是普惠金融的基礎

桃花潭按

原文來自微信公眾號“CPCP客戶保護與賦能”。合作銀行發源於200年前的德國,在歐洲多個國家,例如奧地利、荷蘭、法國等獲得了很好發展。合作銀行不僅佔德國銀行業的近三分之一,荷蘭農業銀行(合作銀行)也進入風險管理世界前十大銀行。但因為德國是二戰戰敗國,其成功的銀行模式不符合英美的央格魯薩克森“大銀行”模式,因此沒有成為教科書或媒體的“主流”。在中國進入新歷史時期,強調高質量發展、現代化金融體系和共同富裕,學習歐洲的合作銀行變得極其重要。合作銀行也是去中心金融的典範,是DeFi金融真正的方向。

中國人民銀行原行長戴相龍在第六屆IFCFI'20閉門會上演講

【原編者按】去年3月6日在人大逸夫會堂舉辦的CPCP國際研討會上,對話安信永普惠金融中心原總裁伊麗莎白萊恩博士與貝多廣博士時,討論到普惠金融的模式,萊恩博士認為,合作金融是普惠金融非常重要的組成部分,而且已經有200多年的歷史。合作金融是建立在健康可持續發展的合作經濟基礎上的。合作經濟的模式最早是在英國的羅旭戴爾鎮探索實踐出來的,因此,“羅旭戴爾”合作經濟的原則成為國際合作經濟的原則。但回顧中國百年合作經濟的歷史,這個經濟或者金融模式,幾經沉浮,至今沒有形成良性發展。從橫向與縱向看,德國、荷蘭與法國及東方國家的日本,合作經濟與合作金融發展非常成熟。7年前,曾經有機會受邀請去四川旺蒼縣給合作社管理者及政府相關幹部做培訓,並與財政部計財司官員對幾個貧困農村資金互助社進行了實地調研,一直在思考鄉村經濟發展,尤其是鄉村振興中合作經濟與合作金融如何良性可持續發展,一直思考,但不得其解。今天聽了戴行長的演講,很受啟發,相信行業還是有“致良知”的官員與實踐者和專家仍然在努力中。“說的都是問題,做才能找到答案”,關鍵是從頂層相信農民,另外就是需要對農民長期的賦能。戴行長髮言稿與行業同仁分享。

合作金融是普惠金融的基礎

—在2020中國普惠金融國際論壇

高階別專家圓桌會議上的主旨演講

中國人民銀行原行長戴相龍

2020年11月19日

在黨中央、國務院的領導下,經過5年的努力,去年底國務院下發的《推進普惠金融發展規劃(2015-2020年)》總體目標基本實現,七項任務完成較好,小微企業、農民等特殊群體,對金融服務的可得性、普惠性、便利度都有明顯提高。人民銀行、銀保監會在國務院有關部門中發揮了很好的牽頭協調作用。中國普惠金融研究院(CAFI)在促進普惠金融理論和政策研究方面作出了貢獻。

站在兩個5年之間,有必要對普惠金融發展工作進行回顧和展望。我認為,在今後5年的普惠金融發展工作中,要注意正確處理中小型商業金融企業開展普惠金融服務和獲得適度利潤的關係,要進一步提高有關金融機構開展普惠金融服務的主動性,要鞏固和擴大提供普惠金融的金融機構和金融產品。其中,最重要的一條,是要總結和擴大新型農村合作金融的試點,完善有關管理制度,建立新型農村合作金融體系,提高擴大農民對普惠金融服務的可得性、普惠性、便利度。

今天我要講的題目是“合作金融是普惠金融的基礎”。

合作金融是普惠金融的基礎

普惠金融的重點服務物件是小微企業、農民、城鎮低收入人群等特殊群體。這些群體,對金融服務需要普及、就地、及時、方便、實惠。

和各類商業性質金融相比較,合作金融的性質及其基本特徵,更能體現金融服務的普惠原則。合作金融主要是由小微企業和城鄉個體經營者入股,由社員民主管理,主要為社員服務的農民資金互助機構,此類組織有三大特徵。一是組織上的群眾性。鄉村社羣和合作社社員都可以參加合作金融組織。現在,全國農村戶均收入5萬多元,東、中、西部農民,每戶入股農村合作組織3萬元到0.5萬元都是可以做到的。透過合作金融機構可以把幾千戶農民的閒散資金集中起來,廣泛、就地、及時、方便地調劑給其他農民。二是管理上的民主性。發展普惠金融既需要金融機構主動服務,也需要有金融消費者的監督。現在,青年農民一般有高中文化水平,加之入股金額較大帶來的關心,可以有效發揮對合作金融的民主監督作用,促使合作性金融機構執行普惠原則。三是經營上的靈活性。合作金融不是經營和管理貨幣的企業,在經營管理的有些方面不受商業金融管理制度的約束,用途根據農民的需要,對農戶發放信用貸款,利率浮動幅度參照當地商業金融企業。

合作金融最能擴大對農民的貸款面,最能保證金融服務的及時性、方便性,最能體現對農民的普惠性,經營收益不僅按股金分紅,還可以按社員存貸款積分返還社員。從理論上講,合作金融最能有效地體現普惠金融的普惠原則。

2015年國務院下發的普惠金融發展規劃,在提出“建立多元化、廣覆蓋的機構體系”時,明確要求“積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑,穩步開展農民合作社內部資金互助試點,要規範發展新型合作金融”。如果要問我過去5年在貫徹落實國發(2015)74號文方面有什麼缺陷,我認為其中一個很大缺陷,就是對合作金融在發展普惠金融中的地位作用認識不夠,新型合作金融試點進展緩慢。加快培育新型合作金融體系,發揮合作金融在普惠金融中的基礎作用,是今後5年發展普惠金融的一個新的突破口。

農村商業銀行代替不了農村合作金融

1983年人民公社解體後,農村實行家庭聯產承包,小農戶經營特別需要發展農民合作社及其合作金融。此後20多年,黨中央、國務院約有10多次提出要把農信社辦成真正合作金融組織,但是,到2008年左右原有農信社基本上直接或間接地改成了商業銀行。我參與和跟蹤農信社改革35年,我認為農信社改革未達預期目的有下列主要原因。

一是改革偏離核心問題。農村信用社管理體制改革的核心是處理好農信社與農民的關係,把農信社辦成農民的資金互助組織。而過去討論和推進農信社改革,更多注重調整農信社與外部各種關係。農信社經歷了農業銀行基層機構、農業銀行領導監管、中央銀行領導和監管、金融監管部門監管和省政府管理幾個過程。歷次改革,沒有圍繞農信社改革的核心問題深入持久地進行。

二是改革沒有貫徹“因地制宜、區別對待”原則。1985年,農業銀行原行長韓雷同志就提出農信社改革要實行因地制宜,主張把沿海地區和經濟特區虛有其名的農信社改革為股份制或集體所有制金融企業,其餘大部分堅持辦成合作金融。中發(2002)5號文提出區別對待,把東部沿海地區少數農信社改成股份制銀行,其餘按合作制改革。但事實上原有農信社基本上改成了商業性金融。2008年中央發現這個問題後,反覆提出現有縣農信社法人地位和數量要保持穩定。

三是我國農村合作經濟發展緩慢,沒有《合作法》,國務院未設統一領導合作事業的主管部門,農民合作社、供銷合作社、信用合作社,分屬國務院3個部門領導,也導致農信社改革難以實現預期目標。

四是有的同志認為,中國合作金融沒有存在必要,農村商業銀行可以代替合作金融。這個觀點是錯誤的。

把原有商業化經營的農信社改造為農商行,是必要的。早在1993年中央提出把沿海一部分農信社改為合作銀行並在2年後明確合作銀行屬於商業銀行。改革後的農商行資本實力增強,建立法人治理結構,增強了對“三農”的支援。分歧的重點,主要在於有了農商行後是否還要發展合作金融?我認為,農商行代替不了農村合作金融。農村信用社有三項使命。一是向社羣及時方便地提供金融服務,二是將農信社收益按股金和存貸款返還社員,三是農村合作金融組織、供銷社與農民合作社組成“三位一體”新型合作經濟,為農民增收,鄉村振興服務。面對這三項使命,農村商業銀行只能在提供金融服務及時方便性方面有所改進,在其餘兩項方面農商行不可能發揮的作用。2016年,我國農戶平均耕地只有5畝左右,97%的農戶經營土地面積在50畝以下,我國小農戶長期存在需要長期發展合作經濟及其合作金融。

積極發展新型農村合作金融

什麼叫新型農村合作金融?新型合作金融仍保持合作金融的基本屬性。之所以叫新型農村合作金融,一是為了與現存已經商業化管理的農村信用社相區別,二是為了彌補農村合作金融體系的缺失,適應農村經濟現代化發展的新要求。

積極發展新型農村合作金融是黨中央、國務院三令五申的明確要求。早在2008年10月召開的黨的十七屆三中全會作出的《決定》中,就提出培育農民新型合作經濟組織,“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”。此後在中央檔案中近十次提出發展新型農村合作金融組織。中發(2014)1號文對“發展新型農村合作金融組織”提出具體要求:“在管理民主、執行規範、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上,培育發展農村合作金融,不斷豐富農村地區金融機構型別。堅持社員制、封閉性原則,在不對外吸儲放貸,不支付固定回報的前提下,推動社羣性農村資金互助組織發展”。中央提出的新型農村合作金融包括兩種形式,一是鄉村社羣內農民之間資金互助,二是農業合作社社員之間的資金互助。

金融系統有必要深入學習和貫徹中央有關檔案,深入瞭解發展新型農村合作經濟及其新型農村合作金融的歷史意義,站在促進農民增收、鄉村振興的高度思考和發展新型合作金融。針對全國農民收入增長緩慢,有些地區還有下降,中央從2004年開始,恢復下發1號文,為增加農民收入採取了一系列措施,其中包括髮展農村合作經濟,提出“積極推進有關農民專業合作組織的立法工作”。2007年公佈實施《農民專業合作社法》。現在,全國農民專業合作社已發展到220萬家,聯絡近一半農戶。今年結束,全國完成脫貧攻堅戰。為實現習近平總書記在十九大報告中提出的到2035年全國“人民生活更為寬裕”的目標,必須促進2億農戶透過發展農民合作社增加家庭收入。據我們對瑞安市調查,參加農民專業合作社的農民戶均收入比未參加的農戶高出30%左右。但是,由於生產和銷售農產品利潤較少,因而挫傷農民參加專業合作社的積極性。為此,應當實行“以工補農”、“以商補農”。近幾年規模以上農產品加工企業利潤約有3000億元左右,如果包括所有農產品加工企業,預測利潤在6000億元左右,但是農產品加工的利潤基本為商業資本控制的企業所得。近幾年,農村商業銀行、農村合作銀行和農信社年均利潤達到2500億元。如果大力發展由農民主辦的農產品合作加工業,發展新型合作金融,可以將一部分利潤轉化為農民所有,這對提高農民收入實現2035年“人民生活更為寬裕”目標具有戰略意義。浙江等省農村正在大力發展“三位一體”新型農村合作經濟,但是,農村合作金融的缺失已影響到這項意義深遠的改革,需要抓緊發展合作金融。

農業農村部、人民銀行、銀保監會等有關部門認真貫徹黨中央、國務院有關檔案,積極組織新型農村合作金融的試點工作。2014年11月,已選定山東省及有關省的三個縣推進農業合作社和供銷合作社進行內部資金互助試點;批准 14個省(區)成立49家農民資金互助社。去年夏天和今年9月,我帶領中國國際經濟交流中心“三位一體”農村合作經濟研究課題組同志,到山東、江蘇、浙江、河北省,對有關試點工作進行了調研。總的看,試點按有關規定進行,取得一定成效,但也發現不少問題,需要總結完善,擴大試點,加快發展新型農村合作金融步伐。

(一)繼續推進農民專業合作社內部資金互助試點

到2019年7月,山東省共有397家農民合作社開展內部資金互助合作試點,參與社員2.5萬人,累計發生互助業務6207筆,金額2.66億元,7月餘額0.56億元,人均2000元,未發生逾期。但由於不準設立資金池,農民合作社沒有主辦部門,加之農民專業合作社規模小,導致業務量很小,試點的農民專業合作社逐步減少。我們有下列建議。

一是開展這種試點的農民專業合作社應有一定的規模。社員達到500戶以上,創造資金餘缺的調劑空間。二是試點農民專業合作社要有一個主辦部門。建議在農民專業合作社內設立金融服務部,承擔內部資金互助的組織管理,同時可作為合作社信貸管理部門,受託管理社員對中小金融機構的入股股金,為社員貸款提供擔保。三是對試點合作社的資金互助核定一定數額的資金池。

(二)繼續推進鄉村社羣農民的資金互助試點

我到瑞安市馬嶼鎮融達農民資金互助社和玉田縣鴉鴻橋福泰農民資金互助社進行了實地調查。馬嶼鎮農民資金互助社,2019年共有799個社員,吸收股金500萬元,存款餘額1752萬元,積累和拆入資金660多億元,貸款餘額2843萬元,累計向395戶農民貸款,單筆最高30萬元,存款利率平均為4%,貸款利率平均為9.6%,2019年前各年按社員股金和存貸款積分分紅。從以上兩家農民資金互助社看,存貸業務都在社員之間進行,貸款質量較高,股金分紅不超過10%,獲得農民認可。存在的主要問題是,發起人股金數量較大,新發展社員股金很小,有大股壟斷問題。我們建議:

一是明確農民資金互助社是鄉村社羣農民的資金互助組織,不是從事貨幣經營和管理的金融企業。為此,國務院及有關部門要按此性質建立農民資金互助社的各項管理制度。如向民政部門登記,不按商業企業納稅收費。

二是農民資金互助社按鄉、村設立,不設商號,統稱為××縣××鄉農民資金互助社。

三是農民資金互助社創始發起人不少於20人,三年後擴充套件到50人以上,最大股東佔比不超過5%。

四是農民資金互助社存貸款利率參照當地農商行,所得純收益首先按股分紅,股金分紅率不超過10%,其餘利潤按社員存貸款積分返還社員。

五是新型農村合作金融的試點和管理由國務院農業農村部門會人民銀行、銀保監會等部門管理。

(三)加快建設新型農村合作金融的步伐

建議國務院有關部門對過去5年新型農村合作金融試點工作進行總結,組織國家有關部門、農村合作經濟組織負責人及專家進行評估,完善管理辦法,擴大試點,加快建設新型農村合作金融的步伐。總結工作要立足於發展“三位一體”新型農村合作經濟,要立足於發展鄉村普惠金融,推動農民增收,鄉村振興。要克服關閉農村合作基金會的負面影響,調動縣鄉幹部發展新型合作金融的積極性。支援財經類大學畢業生從事新型合作金融工作。我國有3萬個鄉鎮,如在今後5-8年內有一半的鄉鎮發展了新型農村合作金融,有一億多農戶獲得合作金融的普惠服務,我國的普惠金融服務必將上升到世界最好水平。

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