區塊鏈行業監管政策解讀及趨勢

買賣虛擬貨幣
核心要點:區塊鏈在經濟金融、法律服務以及社會信用建設等領域逐漸被認可。可以說,區塊鏈正在憑藉其公開、透明、不可篡改等優勢呈現新一代科技的顛覆性力量。我國一直以來對區塊鏈的發展和創新重視有加,各項支援性及監管性政策層出不窮,本文試圖梳理近年來中國對區塊鏈的監管脈絡,參考國外監管態勢,就鏈上技術與監管政策的發展提出意見可建議。近年來,區塊鏈行業跌宕起伏,從“一夜暴富”到“兵敗滑鐵盧”再到“吹盡狂沙始到金”,區塊鏈越來越多地被運用於國家機構和大型網際網路企業中,各類創新應用模式在逐步落地。雖每每談到區塊鏈監管便離不開對首次代幣發行(ICO)規則思路的討論,但鑑於監管層對區塊鏈技術本身與鏈上產品之一 —— ICO採取完全不同的監管思路與治理策略,且ICO僅是區塊鏈技術的應用場景之一,一種目前監管層並不認可的應用方式之一,故其不在本文中進行詳細分析及論述。我國區塊鏈監管規則發展趨勢[1]
2016年10月,工信部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書(2016)》,建議各級政府主管部門借鑑發達國家和地區的先進做法,結合我國區塊鏈技術和應用發展情況,及時出臺區塊鏈技術和產業發展扶持政策,重點支援關鍵技術攻關、重大示範工程、“雙創”平臺建設、系統解決方案研發和公共服務平臺建設等。同時,建議國內重點企業、科研、高校和使用者單位加強聯合,加快共識機制、可程式設計合約、分散式儲存、數字簽名等核心關鍵技術攻關。2016年11月,深圳市人民政府金融發展服務辦公室釋出《深圳市金融業發展“十三五”規劃》強調,要支援金融機構加強對區塊鏈、數字貨幣等新興技術的研究探索。同年12月,國務院釋出的《“十三五”國家資訊化規劃》多次提及區塊鏈。同年12月30日,北京市金融工作局釋出《北京市“十三五”時期金融業發展規劃》指出,要將區塊鏈歸為網際網路金融技術範疇,並鼓勵該技術發展。2017年,關於區塊鏈技術的各項鼓勵與支援政策出現井噴狀態。2017年6月,中國人民銀行釋出《中國金融業資訊科技“十三五”規劃》(銀髮【2017】140號),指出要貫徹落實“網際網路+”戰略,透過政策引導、標準規範,促進金融業合理利用新技術,建設雲端計算、大資料應用基礎平臺及網際網路公共服務可信平臺,研究區塊鏈、人工智慧等熱點新技術應用,實現新技術對金融業務創新有力支撐和持續驅動。該規劃進一步明確區塊鏈技術基礎研發和前沿佈局的重要性,提出我國區塊鏈技術發展的標準化路線圖。全國各省市開始陸續出臺區塊鏈發展相對應的支援性或規範性政策。如北京市金融工作局等八個部門聯合釋出了《關於構建首都綠色金融體系的實施辦法》,提到發展基於區塊鏈的綠色金融資訊基礎設施,提高綠色金融專案安全保障水平。上海市網際網路金融行業協會發布國內首個區塊鏈技術應用自律規則——《網際網路金融從業機構區塊鏈技術應用自律規則》,要求區塊鏈技術服務實體經濟,注重創新與規範、安全的平衡,明確金融穩定與資訊保安的底線,網際網路金融從業機構應用區塊鏈技術應當向當地監管部門及行業自律組織進行報備,主動接受行業監管與自律管理。
廣州市黃埔區人民政府辦公室、廣州開發區管理委員會辦公室釋出《廣州市黃埔區、廣州開發區促進區塊鏈產業發展辦法實施細則》[2],辦法規定的培育獎勵、成長獎勵、平臺獎勵、應用獎勵、技術獎勵、金融支援、活動補貼等扶持力度之大令人振奮。深圳市人民政府印發《深圳市扶持金融業發展若干措施》提到,充分發揮金融創新獎和金融科技專項獎等獎項的創新激勵作用,重點獎勵在區塊鏈、數字貨幣、金融大資料運用等領域的優秀專案等等。進入2018年,3月份兩會期間,部分代表委員紛紛對區塊鏈的發展紛紛進言。全國政協委員、360董事長周鴻禕表示中國發展區塊鏈,挑戰和機遇並存,而最大的挑戰在於“如何讓監管理解區塊鏈並適度監管”。中國也許在底層技術還無法與一些先進國家比肩,但中國應用場景的豐富度和創新性則在世界上首屈一指。如果中國區塊鏈行業能緊密合作,監管能夠適當包容、鼓勵,中國在區塊鏈領域引領全球指日可待。當月,國家工信部宣佈籌建全國區塊鏈和分散式記賬技術標準化技術委員會,以參與國身份參與國際標準化組織(ISO)區塊鏈標準化工作,並取得積極進展。5月,網信辦釋出《數字中國建設發展報告》[3],強調要積極佈局區塊鏈等戰略性前沿科技。廣東南海區等地出臺《關於推進“區塊鏈+”金融科技產業發展的實施意見》,開始全方位推進“區塊鏈+”金融科技產業發展。
就在本文付梓之際,2018年9月6日,最高人民法院網釋出《最高人民法院關於網際網路法院審理案件若干問題的規定》,該規定表示,當事人提交的電子資料,透過電子簽名、可信時間戳、雜湊值校驗、區塊鏈等證據收集、固定和防篡改的技術手段或者透過電子取證存證平臺認證,能夠證明其真實性的,網際網路法院應當確認。可以說,區塊鏈技術在證據採集上的應用順利落地,並獲官方認可。2018年,北京、上海、廣州、深圳、重慶、浙江、江蘇等地區紛紛出臺區塊鏈扶持政策,在制度研究與著手階段,我國逐漸在形成“中國共識”,試圖發出“中國聲音”。梳理上述規則,我們發現:(1)監管當局對區塊鏈技術本身呈現出積極支援的政策傾向。之所以說支援傾向明顯是指,區塊鏈技術本身得以如火如荼的發展,同日而生的鏈上首次代幣發行卻被監管層專項整治,“露頭就打”。冰火兩重天的強烈對比,讓幣圈人惶惶不可終日或在規則的邊緣試探能否還有一日可以上岸。(2)監管政策以規劃、意見等規範性檔案形式出現,層級較低,指導性明顯,適用性不足。儘管未來已經來臨,但在其真正流行開來之前,尚路漫漫其修遠兮。目前,區塊鏈技術基礎相對薄弱,各項具體應用尚在開發中。各項政策將該項技術的探索與拓展作為方向,行政指導的意味更強,對技術具體如何運作,政策性檔案的適用性略顯不足。
(3)行政與司法規範並進,消除制度壁壘,助力技術發展。行政與司法規範相較於技術發展具有一定的滯後性,且行政與司法規範在銜接機制上時時需要磨合與協調。我們有幸看到,行政與司法規範齊頭並進,共同支援、認可區塊鏈技術的應用與發展,可以預見該項技術必將獲得更多的發展動力與前進活力。技術本身並無好壞,技術背後的應用者才決定了特定技術引用場景的合法性、合規性及未來發展場景。任一項創新事務的治理同樣遵循已成立的規則獲得普遍的服從,而大家所服從的規則本身又制定良好的法治原則。若監管思路能拓展、監管手段能跟進,區塊鏈當有更多、更好、更積極的應用。國內區塊鏈監管新規重點解讀市場的聲音終化歸為行業共識,《區塊鏈資訊服務管理規定》(簡稱“區塊鏈新規”、“新規”)於2019年2月15日正式實施。自此,對區塊鏈的監管正式開始“定調子”、“明方向”,研究新規,我們作出如下解讀:1.誰將受“區塊鏈新規”約束?
定義,是成文法的關鍵要素。從關鍵定義入手去研讀新規,我們發現,所謂“區塊鏈資訊服務”,是指基於區塊鏈技術或者系統,透過網際網路站、應用程式等形式,向社會公眾提供資訊服務。這裡明確提出“基於區塊鏈技術或系統”,而不是基於普通網際網路技術,也就是說垂直於區塊鏈的傳統媒體或者自媒體,只要不是基於區塊鏈技術或系統,而是傳統技術方式都不屬於提供“區塊鏈資訊服務”,其還屬於傳統的內容提供者(當然也受到網信辦及新聞管理部門的監督管理)。所謂“區塊鏈資訊服務提供者”,是指向社會公眾提供區塊鏈資訊服務的主體或者節點,以及為區塊鏈資訊服務的主體提供技術支援的機構或者組織。可以看出,監管機關對於目前區塊鏈專案方的法律結構是瞭解的,內地設立區塊鏈技術公司,新加坡、香港等國家和地區建立融資組織(基金會),還有一些社群號稱自己並非公司也不是個人,那麼,我們歸其為“組織”同樣需要接受區塊鏈新規的規制。至於“區塊鏈資訊服務使用者”,是指使用區塊鏈資訊服務的組織或者個人。我們認為,可以理解為社群裡活躍的使用者及使用者組織。2.誰具體監管?區塊鏈新規確認,國家網際網路資訊辦公室依據職責負責全國區塊鏈資訊服務的監督管理執法工作。我們注意到,此處含“執法工作”,也就是說網信辦擁有執法權。與此同時,省、自治區、直轄市網際網路資訊辦公室依據職責負責本行政區域內區塊鏈資訊服務的監督管理執法工作。也就是說,地方上對區塊鏈資訊服務的管理是由省級網際網路資訊辦公室承接,同樣具有執法權。
意料之中,我們發現,區塊鏈新規強調了“自律管理”,也就是說未來在上述監管機關的指導下,全國、各省市將進行行業自律,建立健全全行業自律制度和行業準則,指導區塊鏈資訊服務提供者建立健全服務規範,推動行業信用評價體系建設,督促從業人員提高職業素養,最終促進行業健康有序發展。概言之,自今年2月15日起,區塊鏈新規要求區塊鏈資訊服務行業進入被監管狀態,監管主體是國家網信辦及地方網信辦,發展行業自律組織將作為管理補充。3.監管採用“備案制”行業內曾經一度激烈討論過,對於區塊鏈應用專案到底是採取許可制還是備案制的問題,現在可以確定:採取備案制。其優點不言自明,那就是相對寬容,具有一定的自由空間。具體而言,第十一條規定:“區塊鏈資訊服務提供者應當在提供服務之日起十個工作日內透過國家網際網路資訊辦公室區塊鏈資訊服務備案管理系統填報服務提供者的名稱、服務類別、服務形式、應用領域、伺服器地址等資訊,履行備案手續。區塊鏈資訊服務提供者變更服務專案、平臺網址等事項的,應當在變更之日起五個工作日內辦理變更手續。區塊鏈資訊服務提供者終止服務的,應當在終止服務三十個工作日前辦理登出手續,並作出妥善安排。”
第十二條規定:“國家和省、自治區、直轄市網際網路資訊辦公室收到備案人提交的備案材料後,材料齊全的,應當在二十個工作日內予以備案,發放備案編號,並透過國家網際網路資訊辦公室區塊鏈資訊服務備案管理系統向社會公佈備案資訊;材料不齊全的,不予備案,在二十個工作日內通知備案人並說明理由。”第十七條規定:“區塊鏈資訊服務提供者應當記錄區塊鏈資訊服務使用者釋出內容和日誌等資訊,記錄備份應當儲存不少於六個月,並在相關執法部門依法查詢時予以提供。”4.區塊鏈社群,不是法外之地網際網路從來不是法外之地,區塊鏈同理。誠然,我們都知道社羣裡的“黑子”不少,各種言論和猜測似乎都有發洩的空間。但新規一旦成為現行有效的規則,那麼,區塊鏈專案的社羣將成為法律上的“公共場所”,任何人不得編造假訊息,也不得以訛傳訛。這就要求專案方設立專門的崗位,檢查違法違規資訊內容,防止假訊息擴散,儲存相關記錄,並向主管部門報告(這一點是明確的義務)。區塊鏈服務者應當記錄使用者釋出內容和日誌等資訊,記錄備份應當儲存6個月,並在執法部門依法查詢時予以提供。這裡的執法部門,不僅包括監管機關也包括司法機關。也就是說,這些釋出內容和日誌資訊,其實就是“證據”。這一點必將影響某些區塊鏈專案的合規(尤其是國際專案),對於參與社羣管理,達成共識的過程,其實都需要“留痕”,以便監管或自證清白。5.存量區塊鏈專案,上新應用、功能應該進行安全評估
對於區塊鏈資訊提供者(專案方)開發上線新產品、新應用、新功能的,應當按有關規定報國家和省、自治區、直轄市網際網路資訊辦公室進行安全評估。舊有區塊鏈應用專案,首先要按照新規規定在省級網信辦進行備案,20個工作日後獲得備案,取得備案編號;或者20個工作日後不予備案,說明不備案理由。舊專案隨著市場發展和使用者需求的更迭,如果需要增加新應用、新功能,還需要第二步手續,即在省級網信辦(異地辦公的,可選擇給予備案的那個網信辦)進行新應用等安全評估,防止創新部分,出現資訊傳播和交換的“法律真空”。6.虛假備案資訊, 後果嚴重可以預見,一線城市將成為區塊鏈應用專案集中備案的地區。為了能夠儘快獲得備案,一些專案方可能會外包給所謂“能人”協助備案,我們建議專案方一定嚴格稽覈自己上交的資料,切勿填報虛假備案資訊。對於服務提供者、服務類別、服務形式、應用領域、伺服器地址等資訊,務必填寫正確。請注意,“精確”和“正確”是有區分的,專案方的行政人員也許對於技術不夠精通,其填寫的專案具體資訊不夠精確,但是隻要不是“錯誤”即可。
換句話說,對監管機構請不要騙人說假話。填寫虛假備案資訊的法律後果是:國家和省、自治區、直轄市網際網路資訊辦公室依據職責責令暫停業務,限期整改;拒不整改的,登出備案。7.國際化專案,請注意內容合法製作、複製、釋出、傳播法律法規和國家有關規定禁止的資訊內容的,由國家和省、自治區、直轄市網際網路資訊辦公室依法給予警告、責令限期改正;情節嚴重或者拒不改正的,責令暫停服務,處五千元以上三萬元以下罰款,直至轉由相關部門依法關閉服務。構成犯罪的,依法追究刑事責任。我們發現,在一些非理性維權的事件中,區塊鏈專案的社羣成了“溝通新渠道”。特別對於國際化的專案,如果出現內容違法,可能會導致涉眾風險和國際輿論影響,因此,要想做好區塊鏈應用落地專案,請務必對於資訊內容進行一定的規制,設立專人轉崗,甚至AI機器人進行內容篩選和處置。也許行政處罰中的罰款金額“五千元以上三萬元以下”,對於區塊鏈行業從業人而言,懲罰性略顯不足,但是,行政處罰法給予執法機關的權力有限,金額方面,預計此番徵求意見稿之後的變動不會太大。我們預計,未來使用“關閉服務”,直至追究刑事責任,將成為比較常見的做法。8.備案編號,需要標明
未在網路平臺上標明其備案編號的,監管機關依據職責責令限期改正,拒不改正的,給予警告,並處五千元以上到一萬元以下罰款。區塊鏈創業者,年輕人居多,挑戰規則,不喜約束,在企業經營與開發中,扁平化“非管理”的理想模式。對行政規章和規範性法律檔案的繁冗,創業者(含極客)在初期較難適應,我們建議該類公司聘用勤勉的專業團隊負責打理這些複雜的合規事項,防止猝不及防地罰款襲來。9.知錯能“整改”區塊鏈資訊服務提供者提供的區塊鏈資訊服務存在資訊保安隱患的,由國家和省、自治區、直轄市網際網路辦公室依據職責責令“限期整改”、暫停服務,直至整改後符合法律法規等相關規定和國家強制性標準相關要求方可繼續提供資訊服務。我們預計,未來在網路安全方面的“國家強制性標準”,將成為區塊鏈應用專案“合規重點”,建議各個專案方提前準備,防微杜漸。2017年6月1日《網路安全法》正式實施,區塊鏈新規就是在網路安全法基礎上,對於區塊鏈資訊服務行業的一次統一的法律規制。我們發現,區塊鏈資訊服務行業已經逐步形成,對於舊有專案,在新規生效之日起十個工作日補辦相應手續,對於新專案,按照新規進行合規備案。
未來區塊鏈技術將深度與金融、教育、新聞、出版等行業相結合,在遵循以往傳統行業監管體系的前提下,對於區塊鏈資訊服務內容進行嚴格管理,達到預防風險,提前管理的良好目的。國外區塊鏈監管思路梳理[4]在國內法律規則的基礎上,再放眼全球,我們總體上可以看出,經濟體量較小的國家或地區對區塊鏈的態度是比較熱情的,經濟體量較大的國家或地區區塊鏈是持謹慎監管和扶持發展態度的,其相關的監管與立法已經初具雛形。具體而言:美國對區塊鏈的態度比較謹慎,其主要針對加密貨幣進行監管。由於加密貨幣的不穩定性,美國對加密貨幣ETF申請是慎之又慎。2018年8月,美國證券交易委員會拒絕了九項比特幣ETF提案;9月美國眾議院透過一項法案,將成立一個秘密工作組,打擊恐怖分子使用加密貨幣;同月13日,區塊鏈安全公司Bitgo宣佈獲得美國監管機構批准,提供加密貨幣託管服務;10月,在在舊金山舉行的一場名為Ripple Swell的加密貨幣活動上,前總統克林頓在談到區塊鏈時,認為區塊鏈技術具有很大的潛力,但“我們可能會因為消極的認同政治、經濟和社會政策而毀了這一切。”
在今年2月,美國有了新的扶持政策資訊,例如懷俄明州透過區塊鏈商業申請系統(HB 70)相關法案。英國對數字貨幣的監管相對溫和,只要是在“監管沙盒”內,創新型企業就可以在一定範圍內不需要受到原本的法律規範的限制。2018年7月,英國金融監管局(FCA)批准了11家區塊鏈和分散式賬本技術相關公司進入監管沙盒;10月,英國區塊鏈初創公司Setl在獲得法國證券監管機構的批准後,即將進入歐盟結算系統;2019年2月,去中心化經濟研究所(IDE)在倫敦成立,該智庫由金融科技公司Sweetbridge提供支援,致力於研究基於區塊鏈的經濟系統及其對現有機構的影響。韓國於2018年6月正式解除了ICO禁令,扭轉了之前對區塊鏈和數字貨幣的禁止態度;同月,韓國宣佈計劃在釜山市打造一個以瑞士加密谷為原型的區塊鏈中心;7月,韓國政府出臺了稅收減免政策,很多企業湧入區塊鏈行業;8月,韓國濟州島已正式要求中央政府將其設立為區塊鏈和加密貨幣特區,以吸引在韓國禁止ICO後流往瑞士和新加坡等地的資本回歸。但隨著加密貨幣熱潮趨冷,今年2月,韓國金融監督院(FSS)取消Fintech中心設立的“區塊鏈研究組”;韓國銀行也解散了虛擬貨幣研究工作組。德國對區塊鏈以及數字貨幣的態度是比較積極的,並且在不斷規範加密貨幣市場。其在2017年7月就成立了德國聯邦區塊鏈協會;2018年2月,德國聯邦政府頒佈了一項決定,將不再對購買比特幣和數字貨幣徵稅;5月,德國監管機構表示,要對加密代幣採取逐案審查的方式;2019年2月,德國總理表示,德國科研體系必須要與時俱進,將特別研究關於區塊鏈發展的建議;2月末,德國政府決定將在2019年中期推出區塊鏈戰略。俄羅斯是加密貨幣和區塊鏈的主要發展市場之一,2018年2月,俄羅斯總統普京在與俄羅斯聯邦儲蓄銀行總裁Herman Gref之間談話中提到了俄羅斯、監管機構和當地銀行採用區塊鏈技術的必要性;5月,俄羅斯國家杜馬一審透過了數字金融資產法草案;9月,俄羅斯提出了數字貨幣監管草案的替代方案;2019年2月,俄羅斯最高法院將非法使用加密貨幣列入反洗錢法。
新加坡對數字代幣發行的態度較為開放,但採取積極監管政策。新加坡政府支援金融科技行業發展,積極鼓勵並參與區塊鏈技術的研究和應用,2017年下半年之後,新加坡區塊鏈初創公司呈現爆發式增長;2018年5月,新加坡金融管理局(MAS)即該國央行建議修改現有的監管規則以放寬基於區塊鏈的以及去中心化交易所的市場準入門檻;9月,新加坡國立大學(NUS)宣佈建立區塊鏈研究中心,名為“加密貨幣戰略、技術和演算法”或“CRYSTAL中心”,旨在成為世界上最重要的區塊鏈研究中心之一。委內瑞拉在2019年2月3日頒佈加密貨幣和區塊鏈憲法法令;2月11日,委內瑞拉政府已開始監管加密貨幣匯款;2月12日,委內瑞拉政府出臺針對國內加密支付的規定。在全球追逐經濟發展熱點的今天,各國摩拳擦掌、躍躍欲試。我國要以區塊鏈技術為抓手,繼續引領世界經濟發展大潮,吸收各國經濟政策的亮點之處,結合我國實際,高瞻遠矚,積極試驗。區塊鏈行業未來監管政策制定方向及建議區塊鏈技術在我國的逐步落地之中,可謂機會與挑戰並存。一方面,關於區塊鏈技術憑其技術優勢所獲得的“中國共識”正在形成之中;另一方面,畢竟處在行業發展早期,底層技術的完善直到真正強大的商業運作還需要大量技術、法律及其他智力支援。
一些突發性事件極易促動人們脆弱的關於新技術運用的神經。我們期待不遠的將來,底層技術能夠實現真正的突破與完善,與技術對應的監管政策也可逐步跟進。對未來我們希望:區塊鏈技術可以在安全研究、技術運用與技術拓展上有所突破。監管當局也能因地制宜,鼓勵核心技術攻堅克難,推動理論研究與實際運用並駕齊驅;放寬市場準入限制,加強事中事後監管,最佳化服務水平,形成自主創新體系;在國際合作也可兼收幷蓄,密切跟蹤國際產業發展前沿動向,透過多種形式共同推進區塊鏈技術產業發展,力爭在新一輪的產業競爭中取得先機。本文刊登於《區塊鏈應用藍皮書:中國區塊鏈應用發展研究報告(2019)》作者:肖颯,北京大成律師事務所合夥人崔咪,北京大成律師事務所律所
參考資料1.http://www.lianmenhu.com/2.http://www.gdd.gov.cn/hp87/0201/201805/7165b773dffe49f787e2d4fb766350e2.shtml3.https://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?ColumnID=726&InfoID=280854.區間集:《各國最新監管政策梳理:區塊鏈未“涼”,它在蓄積熱能》訪問地址https://www.8btc.com/article/279545 ,訪問時間2019年3月1日5. 《區塊鏈資訊服務管理規定》
6. 《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書(2016)》7.《中國金融業資訊科技“十三五”規劃》8.《數字中國建設發展報告》9. 《關於推進“區塊鏈+”金融科技產業發展的實施意見》10.《最高人民法院關於網際網路法院審理案件若干問題的規定》

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