桃花潭按
本文是美聯儲主席Jerome H Powell在2020年5月19日向美國參議院“銀行、住房和城市事務委員會”作證的證詞，概述了為應對冠狀病毒引發的金融危機，美聯儲所採取的非常措施。原文標題《冠狀病毒與CARES法案》，由“數字經濟公社”桃花潭翻譯並點評。
編者強烈推薦該發言，基於如下幾點理由：
首先，發言完整地概述了為應對金融危機，美聯儲所創設的各種工具、他們的用途以及適應的範圍。因此，這些工具為理解美元金融體系的運轉提供了獨特視角：貨幣政策方面將政策利率下調接近零並將保持至可以實現最大限度就業和物價穩定的目標；公開市場操作方面，聯邦公開市場委員會以支援市場平穩執行所需的金額購買美國國債和機構MBS；創設了一級交易商信貸工具、商業票據融資工具和貨幣市場共同基金流動性工具以改善短期融資市場；與多家國外央行擴大和增強美元互換額度，併為外國貨幣當局引入一項新的臨時回購協議工具（以美國國債抵押獲得美元流動性）以穩定全球美元融資市場；建立定期ABS貸款工具來支援消費者和小企業貸款；創設兩項企業信貸工具以支援大型僱主的信貸需求；啟動“主街貸款計劃”以滿足更廣泛僱主的信貸需求；建立市政流動性工具以幫助州和地方政府更好管理現金流壓力。
因此美聯儲創設了各種工具精準地解決各個市場（如國債、短期融資、貨幣市場、長期債務市場以及離岸美元市場等）、各個部門（如金融部門、消費者和小企業、大型僱主、更廣泛僱主、州和地方政府等）面臨的流動性和信貸壓力。感興趣的讀者可以“按圖索驥”地研究各個工具的設計和實施細節，以及這些工具、市場和部門之間的互動機制，因此可以對美元金融體系的執行機制（在岸和離岸）有生動和全域性的理解。
其次，基於《聯邦儲備法》的授權，美聯儲與財政部合作建立了多項貸款計劃。《法案》授權美聯儲在緊急情況下使用這些工具，並且在經濟和金融狀況改善時，這些工具將放回工具箱（注：即停止使用）。在面臨二戰以來最嚴重的經濟衰退的非常時期，美聯儲沒有受限於所謂的“獨立性”和“紀律性”要求，以靈活的方式與財政部合作為美國經濟和金融復甦提供支援。美聯儲和財政部在大局前“親密無間”的合作態度，與某大國財政和央行部門在抗役大局前以“國家利益”、“央行獨立性”和“財政紀律性”等理由精打各自小算盤和甩鍋對方，並且眾多金融和財政官員和學者跳腳加入混戰的“奇觀”形成了辛辣對比。
幾乎所有貸款工具的創設，都由財政部提供股本，以避免美聯儲發生損失。這符合國際清算銀行總經理Agustín Carstens今年3月29日發表於《金融時報》的文章《採取大膽措施將冠狀病毒救援資金注入最後一英里》（點選閱讀）中所呼籲的， “各國政府需要透過擔保計劃分擔風險，以確保經濟風險不會推給銀行或央行”。作為對比，編者前兩日接到銀行貸款經理的電話，被告知中小企業主以個人房產做抵押，可以獲得最高1000萬人民幣的“低息” （注：接近5%）貸款。編者尋思，原來“百年未有之大疫情”，是某國銀行體系“百年未有之大機遇”——顯著擴大信貸業務、降低壞賬率（企業主以個人房產抵押）並且保證利潤率（5%減去基準利率）。原來個人才是某國金融體系最後 “擔保人“。
第三，美聯儲強調自己在非常時期獲得授權使用“非常工具”時，公共輸入和保持絕對透明的必要性。各種貸款工具的創設，根據公共的輸入進行調整；對每種貸款工具的使用細節，每月予以公開。但需要注意到，美聯儲計劃披露細節的貸款工具，僅包括針對家庭、企業和政府部門的工具，不包含針對金融部門的工具。編者建議讀者辯證地看待美聯儲宣稱的“透明性”以及美聯儲救助金融部門的動機和可能的結果。
某大國一直強調要融入國際金融體系，雖然編者經常批判性地評論“美元霸權”，但美聯儲（以及財政部）在新冠疫情引發的金融危機前，顧全大局、專業靈活、通力合作、盡責透明地使用公共賦予的權力和資源以支援經濟和金融的恢復，值得讚賞。
正文
Crapo主席、高階成員Brown和委員會其他成員，感謝你們提供機會討論美聯儲為應對我們面臨的挑戰而採取的非常措施。
首先，我要承認美國和全世界人民正在經歷悲慘的損失和巨大的困難。冠狀病毒爆發首先是一場公共衛生危機，最重要的應對措施來自醫院、急救服務和護理設施的第一線人員。請允許我代表美聯儲，向那些日復一日為他人和國家服務的人表示誠摯的感謝。
作為一個國家，我們正在採取強有力的措施來控制病毒的傳播，這大大限制了許多經濟活動。許多企業仍然關閉，人們被建議呆在家裡，基本的社交活動大大減少。人們以巨大的經濟和個人代價暫緩生活和生計。我們所有人都受到影響，但最沉重的負擔卻落在那些最無力承擔的人身上。
值得記住的是，為控制病毒而採取的措施是對我們個人和集體健康的投資。作為一個社會，我們應該盡一切努力為那些為公共利益受苦的人提供救濟。
本季度可用的經濟資料顯示，產出大幅下降，失業率同樣大幅上升。根據這些測量和許多其他測量，這次衰退的範圍和速度都沒有現代先例，比二戰以來的任何衰退都嚴重得多。自從這場大流行兩個月前開始發威以來，已有2000多萬人失業，損失了近10年來的就業增長。經濟活動的急劇下降造成了難以言狀的痛苦，因為在未來的巨大不確定性中，人們的生活被顛覆了。除了經濟混亂之外，病毒還在一些重要的金融市場造成了巨大壓力，並損害了經濟中的信貸流動。
美聯儲對這一特殊時期的應對是以我們促進美國人民最大限度就業和穩定物價的任務為指導，同時也是以我們促進金融體系穩定的責任為指導。儘管我們認識到這些行動只是更廣泛的公共部門應對措施的一部分，但我們仍致力於在這個充滿挑戰的時刻利用我們的各種工具支援經濟。國會透過了《冠狀病毒援助、救濟和經濟安全法案》（CARES法案），這對於使美聯儲和財政部能夠建立我在下面討論的許多貸款計劃至關重要。
在討論我們採取的行動時，我將從貨幣政策開始。今年3月，我們將政策利率下調至接近零的水平，我們預計將維持在這一水平，直到我們確信經濟經受住了最近發生的事件，並有望實現我們最大限度的就業和物價穩定目標。
除了貨幣政策外，我們在四個方面採取了有力措施：公開市場操作以恢復市場功能；改善短期融資市場流動性情況的行動；與財政部協調的方案，以更直接地促進信貸流向家庭、企業，以及州和地方政府；以及允許和鼓勵銀行利用其在過去十年中積累的大量資本和流動性水平在這一困難時期支援經濟的措施。
現在讓我談談我們的公開市場操作以及它們所必需的環境。隨著3月中旬緊張局勢和不確定性加劇，投資者迅速轉向現金和短期政府債券，美國國債和機構抵押貸款支援證券（MBS）市場開始出現緊張。這些市場對金融體系的整體運作和貨幣政策向更廣泛的經濟體傳導至關重要。作為迴應，聯邦公開市場委員會以支援市場平穩執行所需的金額購買了美國國債和機構MBS。隨著這些購買，市場狀況大幅度改善，因此我們放慢了購買的步伐。雖然這些公開市場操作的主要目的是保持市場平穩執行和有效的政策傳導，但購買也將促進更寬鬆的金融條件。
隨著與COVID-19相關的經濟前景變得更為不利，投資者表現出更大的風險厭惡情緒，紛紛撤出較長期和風險教高的資產以及一些貨幣市場共同基金。為了穩定短期融資市場，我們延長了向存款機構的貼現貸款的期限並降低了利率。經財政部批准，美聯儲委員會還根據《聯邦儲備法》第13（3）節的緊急貸款授權，設立了一級交易商信貸工具（PDCF）。根據PDCF，美聯儲以良好的抵押品向一級交易商提供貸款，後者作為短期融資市場的關鍵中介。與我之前提到的大規模購買國債和機構MBS類似，這一工具有助於恢復正常的市場運作。
此外，根據第13（3）節的規定，我們與財政部一起設立了商業票據融資工具（CPFF）和貨幣市場共同基金流動性工具（MMLF）。這兩項工具均由財政部提供股本，以保護美聯儲免受損失。在宣佈和實施這些工具後，商業票據和其他短期融資市場的市場運作指標大幅改善，從優先貨幣市場基金和免稅貨幣市場基金的（資本）快速流出停止了。
3月中旬，離岸美元融資市場也面臨壓力。對此，美聯儲和其他幾家央行宣佈擴大和增強美元流動性互換額度。此外，美聯儲還為外國貨幣當局引入了一項新的臨時回購協議工具。這些行動有助於穩定全球美元融資市場，並繼續支援美國國債和其他金融市場的順利運作以及支援美國經濟狀況。
隨著這一流行病明顯將嚴重擾亂全球經濟，長期債務市場也面臨壓力。發行公司債券、市政債券和由消費者和小企業貸款支援的資產支援證券（ABS）的企業/機構的借款成本大幅上升。實際上，信譽良好的家庭、企業以及州和地方政府無法以合理的價格借貸，這將進一步減少經濟活動。此外，傳統上依賴銀行貸款的中小型企業面臨著資金需求的大幅增長，因為他們掙扎於可能的關閉或收入大幅減少。
為了支援對經濟活動至關重要的長期、基於市場的融資，美聯儲採取了一些大膽的措施。這些措施旨在確保信貸流向借款人，從而支援經濟活動。在財政部提供信貸保護的情況下，美聯儲委員會於3月23日宣佈，將透過建立定期ABS貸款工具（TALF）來支援消費者和小企業貸款。TALF將以由新發放的汽車貸款、信用卡貸款以及其他消費者和小企業貸款支援的的ABS為抵押進行貸款。反過來，這些貸款將為尋求獲得這些重要型別信貸的消費者提供支援。
根據第13（3）節授權，美聯儲還與財政部採取行動，透過一級市場企業信貸工具和二級市場企業信貸工具，支援大型僱主的信貸需求。這些貸款主要購買由美國公司發行的、於2020年3月22日是投資級的債券。透過購買這些債券，美聯儲能夠降低投資級公司的借貸成本，從而促進經濟活動。
美聯儲還準備啟動“主街貸款計劃”（注：“主街”指華爾街金融體系之外的傳統產業和經濟），旨在向大流行前財務狀況良好的中小企業提供貸款。重要的是，有了這些和其他美聯儲以前從未使用過的工具，公共輸入對這些工具的發展至關重要。例如，針對收到的意見，我們降低了最低貸款規模，提高了該計劃內三個貸款工具的最高貸款規模；此外，我們還將該計劃允許借款的公司的規模擴大到最多有15,000名員工的公司。這些變化將有助於該計劃滿足範圍更廣的僱主的需求，這些僱主可能需要過渡性融資來支援他們的業務和經濟復甦。隨著我們瞭解更多，我們將繼續調整（這些）工具。
為了提高小企業管理局的工資保障計劃（PPP）的有效性，美聯儲正在向為小企業提供PPP貸款的出借人提供流動性。為了幫助州和地方政府更好地管理現金流壓力，以繼續為其社羣內的家庭和企業服務，根據第13（3）節授權美聯儲與財政部建立了市政流動性工具，直接從美國各州、縣、市和某些多州實體購買短期債務。兩項企業信貸工具，主街貸款計劃和市政流動性工具都由財政部提供股本，以保護美聯儲免受損失。國會透過的《CARES法案》對美聯儲和財政部建立這些實體經濟緊急貸款計劃至關重要，這些計劃有能力提供超過2.6萬億美元的貸款。
美聯儲在其13（3）節授權下使用的工具是在緊急情況下使用的，例如我們正在經歷的那些工具。當經濟和金融狀況改善時，我們將把這些工具放回工具箱。
我們採取措施的最後一個領域是銀行監管。美聯儲委員會進行了幾次調整，許多是臨時性的，以鼓勵銀行利用其實力支援家庭和企業。與2008年金融危機不同的是，銀行進入（今年）這一時期時擁有大量的資本和流動性緩衝，風險管理和運營彈性得到改善。因此，他們已經做好了緩衝我們所看到的金融衝擊的準備。與2008年金融危機不同的是，2008年的金融危機中，銀行從放貸中撤出並擴大了經濟衝擊，在今年的情況下，它們大大擴大了對客戶的貸款。美聯儲主管監管事務的副主席Randal Quarles上週就這些話題與大家進行了交流。
美聯儲肩負著重要使命，在過去幾個月裡，我們以非常迅速的方式採取了前所未有的行動。在採取這些行動時，我們對美國人民承擔著儘可能透明的責任。我們堅定地致力於透明度，並認識到，當我們被要求使用我們的緊急權力時，提高透明度的必要性。尤其是當國會撥出納稅人的資金支援美聯儲管理的貸款專案時。關於《CARES法案》的工具，包括兩項企業信貸工具、主街貸款計劃、市政流動性工具和TALF，我們將每月披露每項工具的參與者的姓名和詳細資訊；借款金額和利率；以及每項工具的總成本、收入和費用。
謝謝，我很樂意回答大家的問題。
