加密監管邁入新時代,美財政部打的什麼算盤?

買賣虛擬貨幣

撰文:Eric Lipton、Ephrat Livni& Jeanna Smiale

來源:《紐約時報》

編輯:南風

由於擔心數字時代銀行擠兌的可能性,美國財政部 (The Treasury Department) 正在為這個快速增長的行業制定一個監管框架。美國財政部已經表示將於今年秋季釋出一份報告,建議如何降低穩定幣行業蓬勃發展帶來的風險。

雖然美國監管機構多年來基本上處於觀望狀態,但隨著加密貨幣發展為一種高波動性但被廣泛接受的創新,監管機構正競相應對加密貨幣對消費者和金融市場帶來的潛在風險。

當前,不管是新公司還是老牌企業,都在紛紛尋找方法,透過提供諸如計息賬戶和借貸等類似銀行的服務,將加密貨幣領域中的鉅額財富帶入傳統金融體系,以此來從中獲利。這加劇了監管機構的擔憂。

現在,美國財政部和其他機構正在緊急採取行動,以加強對加密貨幣領域的監管。他們的初步目標是一種稱為「穩定幣」的快速增長產品。

穩定幣由多個不同的公司發行,充當了加密貨幣市場和傳統經濟之間的橋樑,但目前這些穩定幣發行方僅受到輕微監管。

穩定幣的價值往往與美元、黃金或者其他穩定資產一對一掛鉤。其中的理念是,穩定幣讓持有其他高波動性加密貨幣的人更容易進行交易,比如購買商品或服務,或者從他們持有的加密貨幣中賺取利息收益。

穩定幣的使用正在迅速增加,監管機構越來越擔心穩定幣實際上並不穩定,可能導致數字時代的銀行擠兌。就在今年,Tether (USDT) 、USD Coin (USDC) 和 Pax Dollar (USDP) 等與美元掛鉤的穩定幣的流通總規模從 1 月份的 300 億美元躍升至 9 月中旬的約 1250 億美元。

上圖:截至撰文時,美元穩定幣的總流通市值超過了 1,250 億美元。圖源:The Block

"各機構應迅速採取行動,確保有一個適當的美國監管框架,這一點很重要,"協助牽頭這項工作的美國財政部副部長 Nellie Liang 在一份宣告中表示。

拜登政府推動對穩定幣的施壓,可能是這場有關政府在監管加密貨幣中所承擔角色的更廣泛辯論的最前沿。有關政府在加密貨幣監管中應該承擔怎樣的角色,這一話題在華盛頓引起了越來越多的關注。

本週二,美國貨幣監理署 (Office of the Comptroller of the Currency,OCC) 代理署長 Michael Hsu 表示,加密貨幣和 DeFi (去中心化金融) 可能正在演變成對金融系統的威脅,就像十多年前某些衍生品 (如信用違約掉期,CDS) 差點讓金融系統崩潰一樣。他表示,與臭名昭著的信用違約互換 (CDS) 一樣,加密貨幣也是由數學天才設計的。他說道:“今天的加密貨幣/DeFi正在走一條類似於 2000 年代早期 CDS 的道路。”

加密貨幣在很大程度上被認為是一種投機工具,它正越來越多地開始改變銀行和金融業,並引發了關於政府是否應該發行自己的數字貨幣以增強或最終取代傳統貨幣的討論。

目前,穩定幣在全球加密貨幣交易中所佔份額越來越大,而目前包括比特幣在內的所有加密貨幣的總市值約為 2 萬億美元,大致相當於流通中的所有美元的價值。如下圖所示:

上圖:加密貨幣總市值增長情況。截至9月24日,加密貨幣總市值接近 2 萬億美元。圖源:CoinMarketCap

上圖:截至2021年8月26日,流通中的美元總量約為 2 萬億美元。圖源:美國聯邦儲備經濟資料庫 (FRED)

監管方面的努力引發了加密貨幣專案高管的一波遊說。最近幾周,他們與銀行和金融監管機構舉行了一系列虛擬和麵對面的會議,尋求制定新規則的同時,在很大程度上承認某種形式的聯邦監管現在已是不可避免。

監管機構擔心,穩定幣發行公司是否持有足夠的流動資產,以支撐他們發行的穩定幣的價值。

比如,USDT 和 USDC 等穩定幣發行方,除了將更為安全和易於贖回的現金和短期國債作為支撐其發行的穩定幣之外,根據最近披露的資訊,這些發行方也將無擔保債務 (unsecured debt) 等作為支撐,這些資產的風險更大,也更難以迅速轉化為現金,尤其是在金融動盪時期。這種「商業票據」與其金融系統中的其他資產交織在一起。

美國財政部官員還希望得到保證,即確保穩定幣發行公司有技術能力處理交易量的大幅飆升,這樣,如果大量客戶試圖套現,他們不會引起連鎖反應,引發麻煩。

實際上,問題已經出現了。Solana 是一個相對較新的區塊鏈網路,其穩定幣交易數量呈「爆炸式」增長,但該網路在 9 月 14 日遭遇了 17 個小時的宕機。該公司將這場事故歸咎於「網路資源枯竭」,從而阻止或延遲了使用者在事故期間的買賣。

上圖:9月14日,Solana 官方推文表示該網路由於“網路資源枯竭”而導致服務中斷。

美國聯邦官員最近在接受採訪時表示,他們正在考慮利用 2008 年金融危機後頒佈的《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank) 賦予的廣泛權力,啟動一項審查,並可能宣佈穩定幣具有「系統重要性」,這可能會使穩定幣受到嚴格的聯邦監管。

支付和數字貨幣公司 Circle (穩定幣 USDC 的發行方) 的 CEO Jeremy D. Allaire 表示:“當社會面臨的風險越來越大時,監管機構就會真的開始更加關心。自然而然,監管機構希望找到應對這些風險的方法。”

今年迄今,USDC 的流通量已經增長了大約 750%,目前約有價值 200 億美元的 USDC 處於流通中。Allaire 表示,按照目前的增長速度,預計到 2023 年底,這個數字將超過 2000 億美元。

美國財政部可能採取的第一步是在今年秋季釋出一份載有建議的報告。在採訪中,行業高管、遊說者和監管機構給出了他們預計這些建議將涵蓋的內容的大綱,這些建議將成為未來一年起草的潛在監管規定的模板。

他們表示,新規則可能會要求支撐穩定幣的儲備資產始終需要具有足夠的流動性,從而滿足贖回需求,且處理這些交易的軟體系統也需要足夠穩健,在面臨大規模交易時能夠避免崩潰或嚴重降速。

他們預測,在鑄造新的穩定幣的過程、保護隱私和資料的安全性、消費者保護措施等方面也會有要求。此外,美國財政部還準備實施旨在防止加密貨幣被用於洗錢和逃稅等非法活動的規定。

實際上,美國監管機構已經採取了一些措施來打擊該行業。

全球最受歡迎的穩定幣是 USDT,由香港的 Tether 發行。目前,USDT 佔全球穩定幣供應量的 50% 以上。紐約州監管機構在 2019 年對 Tether 展開了一項欺詐調查,該調查於今年達成和解,該和解協議協議禁止 Tether 與紐約的使用者開展業務,並要求該公司定期披露支撐其穩定幣 USDT 的儲備資產構成。

上圖:全球最受歡迎的穩定幣是總部位於香港的 Tether (USDT)

與此同時,Circle 也已經宣佈,計劃從 9 月起自願將支撐 USDC 的儲備資產 100% 轉變為流動性更強的資產——現金和短期美國國債。

上圖:Circle 於8月22日透過官方部落格表示,USDC 的儲備資產將100%轉變為現金和短期美國國債。來源:https://www.circle.com/blog/evolving-usdc-reserves-to-100-cash-and-short-duration-us-treasuries

這些新的監管規則將產生贏家和輸家,一些行業參與者比其他人更有優勢接受新規則,而其他人可能不得不改變自己的商業模式來適應新規則。

例如,穩定幣發行方 Paxos 支援監管穩定幣的舉措。但它反對使用 2010 年《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank Act) 賦予的權力,該權力允許一個名為金融穩定監督委員會 (Financial Stability Oversight Council) 的實體最近宣佈穩定幣活動或公司具有「系統重要性」,有效地擴大其對穩定幣的影響。值得注意的是,該委員會由財政部長、美聯儲主席以及其他 13 名聯邦和州頂級金融監管機構和金融專家組成。

但 Circle (USDC) 的執行長 Allaire 表示,他不反對該委員會給予穩定幣的這一頭銜。Allaire 表示,“可以在整個網際網路上使用的、擁有全額儲備資產支撐的美元穩定幣,它們就會處於那種系統性的地位。”

上圖:SEC (美國證券交易委員會) 主席 Gary Gensler 表示,今年7月,所有加密貨幣交易平臺上近四分之三的交易發生在穩定幣和其他一些代幣之間。

另一個選擇是為穩定幣發行方建立某種新型的銀行執照,以解決許多監管問題。

美國證券交易委員會 (SEC) 還可以利用其權力,要求某些儲備資產由證券 (如商業票據、債券或貨幣市場基金) 支撐的穩定幣發行方將其穩定幣註冊為證券,此舉要求企業向投資者提供更多資訊披露。

正如 SEC 主席 Gary Gensler 所指出的,該機構在 2016 年對共同基金行業就是這麼做的,也即要求註冊投資公司的報告和資訊披露更加現代化和完善,並加強包括共同基金和交易所交易基金 (ETF) 在內的開放式基金的流動性風險管理。當時,一家依賴高風險債務的大型基金倒閉,不得不停止客戶的提款。Gensler 對參議院銀行委員會 (Senate Banking Committee) 表示,加密貨幣也需要採取類似行動。

Gensler 表示:“坦率地說,目前的情況更像是在證券法頒佈之前存在的‘買家要小心’的狂野西部或舊世界。”

與此同時,為了防止即將到來的新規定規定扼殺加密貨幣行業的增長,業內高管們一直在向內閣部長、美聯儲理事、白宮主要工作人員、國會參眾兩院金融服務委員會的領導人以及金融監管機構闡述自己的觀點。

此外,加密貨幣企業和組織也在越來越多地聘請說客和前監管機構職員來為他們工作。

最近與美國財政部官員會面的公司和行業組織包括 Tether、Circle 和 Paxos 等頂級穩定幣發行方,也包括諸如 Coinbase 和 Gemini 等交易所,以及像 BlockFi、Mastercard 和 Blockchain Association 這樣的新舊兩派金融服務公司。

業內高管在這些會議上辯稱,整個加密貨幣行業部分依賴於穩定幣,且加密貨幣將有助於將銀行和支付服務擴充套件到全球數十億目前無法進入金融系統的人口。

他們表示,穩定幣是這一願景的組成部分。在薩爾瓦多這個中美洲國家最近採用比特幣作為法定貨幣之前,這就是美國的加密高管們為薩爾瓦多官員和世界各地的加密貨幣愛好者繪製的畫面。

行業高管表示,如果監管機構透過嚴格的新法規嚴格限制加密貨幣的發展,美國將推動創新走向海外,從而危及美元的主導地位,扼殺數字金融的前景。

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