作者：陳小輝
7月13日，央行科技司司長李偉先生在第四屆全球金融科技（北京）峰會表示，人民銀行將會同相關部委，在北京、上海、廣州等10個省市開展金融科技應用的試點，探索符合中國國情的監管沙盒。李偉稱，希望透過這個試點能夠建立完善適應金融科技發展的一個體制機制的政策措施，就金融科技到底怎麼發展，在制定方案之初就考慮到可能的風險，建立風險的補償以及退出的機制。監管沙盒很重要的特徵推倒重來，把風險控制在重要的領域。這次試點，一開始就設計了風險補償和退出的機制，可以推倒重來。
獲悉這一重磅訊息後，筆者和一些專家進行了熱烈討論。從討論情況看，大多數專家認為中國沒有必要實施監管沙盒，作為“寶貴”的少數，筆者認為央行推動監管沙盒確有必要，當然執行中尚有諸多難題待解。
一、何為監管沙盒？
為平衡金融科技（FinTech）創新與風險，2015年11月英國金融行為局（FCA）率先推出監管沙盒對FinTech創新實施沙盒監管，隨後新加坡、澳大利亞、泰國、中國香港和中國臺灣等30多個國家和地區紛紛推出各自的監管沙盒促進本國FinTech創新。2018年6月美國財政部在向特朗普總統提交的關於FinTech的報告中，也建議在全美建立統一的監管沙盒機制。一時之間，國外監管機構對監管沙盒表現出了無比熱情。國際貨幣基金組織（IMF）、巴塞爾銀行委員會（BCBS）等國際組織也給予了極大關注。
BCBS（2017）還將監管沙盒界定為：一種受控制的測試環境，常常藉助於監管機構的自由裁量權實現監管容忍和監管放鬆；有時透過監管機構的自由裁量權來實現監管寬容和緩和，監管機構對測試環境也設定了相應的限制或引數，例如公司在沙盒中運營的時間限制。
簡言之，監管沙盒就是一個小範圍先行先試機制。從英國和新加坡的經驗看，監管機構會對申請進入沙盒的公司和FinTech創新進行逐例審查、全程跟蹤，並要求申請者提交完整的消費者保護機制。這樣，這種先行先試機制一方面透過全程跟蹤讓監管機構近距離觀察FinTech創新及其風險，另一方面對申請測試的FinTech創新適度放鬆制度約束，以為後續升級完善制度提供鮮活依據。
二、央行推動監管沙盒為何確有必要？
有專家認為，我國目前並無必要實施監管沙盒，其實國內外學者對我國是否有必要實施監管沙盒，也存在著兩種截然相反的觀點。一種觀點認為有必要，理由各異；一種認為沒有必要，理由也不盡相同。筆者認為有必要實施監管沙盒，理由如下：
第一，監管沙盒可緩解法律的滯後性和部委制度的剛性
按我國《立法法》規定，全國人民代表大會及其常務委員會具有最高立法權，其制定的法律具有全國普遍適用性和最強剛性，正因如此，相應法律的修改通常須經充分調研並履行嚴格程式，以致相關規定往往出現滯後性。中央部委的部門規章和其他規範性檔案，往往剛性有餘，彈性不足。
發展不平衡是我國的基本國情，但目前尚缺乏衡量各省市不平衡的客觀指標，這樣，中央部委在制定監管制度是往往只能整齊劃一，以致在省際之間缺乏彈性。相反，作為一個小範圍內先行先試的機制，監管沙盒透過適度放鬆制度約束，可以緩解法律的滯後性和部委制度的剛性。
第二，監管沙盒可為法律和部委制度的完善提供支援
有專家認為，我國目前並無必要實施監管沙盒，英美等國法律體系已相當嚴密而我國法律制度不健全是一個重要理由。這一觀點確實很有道理，作為放鬆制度約束的監管沙盒，首先要有相對嚴格的法律體系。
但筆者認為，法律制度空白實際上也是一種供給側制度約束。因為法律制度不健全、存在制度空白，創新者無法可依，要麼畏懼不前，要麼大膽冒進。這不管是對社會還是創新者，均存在不小的風險。相反，監管沙盒作為一種小範圍的先行先試機制，讓相關創新在小範圍實驗，相關法律主體積極實施法律行為，在充分觀察和研究相關法律行為及其後果之後，再針對性地立法，無疑是完善法律制度的一種選擇。
第三，央行監管沙盒可為我國金融法律體系升級提供支援
十三屆全國人大會議後，原銀監會和原保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入了中國人民銀行，加之國家外匯管理局也為央行管理的國家局。央行承擔起了我國絕大部分金融法律體系的升級工作。
藉助於監管沙盒，央行有望透過近距離觀察FinTech創新及其風險，藉此升級我國金融法律體系。李偉司長所言，將會同相關部委試點監管沙盒。透過監管沙盒試點，藉助於重要法律法規草案擬定職責，升級相關法律體系不無可能。
三、推動過程中尚有哪些難題待解？
李偉司長表示，將在北京、上海、廣州等10個省市試點監管沙盒。這一試點工作可為任務艱鉅！監管沙盒需以逐例審查、全程跟蹤方式推進，實際上是一種高技術人員密集型創新監管工具，10個省市試點工作量可見一斑。筆者認為，尚存如下問題待解。
第一，金融科技和監管科技實際上首先是一個業務問題
對於金融科技，實際上存在著較為廣泛的誤解，筆者姑且稱之為語義風險：按現代漢語語法，金融科技為一偏正短語，“金融”為限定詞，“科技”為中心語，簡言之，金融科技是“技術”；實際上，按金融穩定理事會（FSB，2016）的界定，金融科技乃技術驅動的金融創新，也就是說，金融科技實際上是金融，而非技術。換句話說，金融科技首先是一個業務問題，需首先由業務部門提出創新需求，技術部門提供支撐。
同樣道理，監管科技首先是一個監管業務問題，需首先由監管機構業務部門提出需求，技術部門提供支撐。作為FinTech創新與風險的監管沙盒，其首要面對的是FinTech創新主體的業務部門，而非技術部門。同時，監管沙盒常常需與監管科技協調推進。因此，監管沙盒的實施，也需要監管機構業務部門的深度介入。這樣，央行監管沙盒的推進，尚需監管機構業務部門的深度甚至主動參與，同時尚需面對FinTech創新主體的業務部門的各種具體業務問題。
第二，10省市監管沙盒可能需逐步推進
對於我國監管沙盒的必要性，Arner等人（2017）認為我國沒有必要引入監管沙盒，其理由就是2015年年中以前我國整個國家就是一個大沙盒。央行黨委書記、銀保監會主席郭樹清先生（2018）表示，我國採取類似“監管沙房子”的框架，實際上與Arner等人的觀點不謀而合，均指的是2015年年中以前我國對網際網路金融所採取的監管策略。這一監管策略曾被國外學者推崇，但終因監管不足積累了不少風險。
相反，作為一種小範圍先行先試機制，監管沙盒以一種風險可控方式促進FinTech創新，並保護金融消費者。由於範圍小，FinTech創新主體和創新數量少，監管機構可全程跟蹤、實時掌控。因此，能較好地防範風險並促進創新。
反觀央行監管沙盒，擬在10個省市試點。按英國和新加坡的做法，需按對入盒標準對FinTech創新主體提供的測試方案、消費者保護、中止機制進行逐例審查，並全程跟蹤測試情況，在根據出盒條件進行逐例判斷，其工作量不可謂不小。僅相關監管專業人才而言，無疑便是一個挑戰。因此，10省市監管沙盒可能尚需逐步推進，以免重蹈“監管沙房子”的覆轍。
第三、如何更新迭代法律和部委制度尚待研究
按我國《立法法》規定，法律（狹義）由全國人大及其常委會制定和修改，行政法規由國務院制定和修改，作為監管機構，“一行兩會一局”只能制定和修改部門規章和其他規範性檔案。當然，“一行兩會一局”實施的監管沙盒，能突破的制度約束也就僅限於部門規章也其他規範性檔案。比如身份識別方面的規定，我國《反洗錢法》有規定的，“一行兩會一局”實施的監管沙盒就無權突破，但其制定的實施細則等相關規定，則有權突破之。
同樣道理，央行監管沙盒能突破的制度，亦僅限於部門規章和其他規範性檔案。當然，監管沙盒試點過程中，透過近距離觀察FinTech創新及相關法律主體的法律行為，提出立法建議，更新升級行政法規甚至法律（狹義），也不失為一種積極有效的手段。但總體而言，在科技司牽頭試點的情況下，如何更新迭代法律和部委制度確實有待研究。
四、小結
FinTech有望重構全球金融格局，各國均積極採取措施促進本國FinTech發展，監管沙盒便是措施之一。央行率先在中央監管機構層面推出監管沙盒，無疑對我國FinTech發展，乃至我國金融體系的革故鼎新具有重要意義。
不管是從制度約束、法律完善還是金融法律體系升級看，央行監管沙盒確有必要。但10省市試點監管沙盒實則是一項浩瀚工程，“監管沙房子”的前車之鑑，諸多難題尚待解決。一句話，央行監管沙盒是一種顯著進步，但尚需小心推進。
