作者：中國政法大學商學院教授、區塊鏈金融法治研究中心主任 胡繼曄。本文系北京市法學會2019年市級法學研究招標課題「金融科技背景下北京市預防和化解金融風險規制研究」（專案編號：BLS[2019]B002）、國家網信辦計算機網路與資訊保安管理中心招標課題「數字經濟相關立法與監管研究」（專案編號：ZLC-XXYJ-201925）階段性成果
摘 要：
借鑑美國、日本、歐洲、亞洲等地對區塊鏈和數字貨幣的監管與立法，本文認為我國對數字貨幣應化“堵”為“疏”，在“ 監管沙盒”內允許數字貨幣的發行和實驗，對區塊鏈企業和參與投資者進行監管；區塊鏈和數字貨幣的企業資質需要稽覈並設定準入制度，按照金融屬性實施“穿透定性”監管，投資者准入則需要滿足投資者適當性原則；此外，在國家層面要設立區塊鏈和數字貨幣監管協調機構並分工實施。
國際上數字貨幣治理有哪些經驗？
目前，世界各國的貨幣基本上都屬於信用貨幣，且貨幣的非現金化、數字化趨勢越來越明顯。最早的加密數字貨幣比特幣基於區塊鏈技術，自2009年誕生以來價格漲了百萬倍，同時波幅巨大。2019年6月擁有近27億使用者的臉書（Facebook）釋出其加密數字貨幣“天秤座”（Libra）專案白皮書，其願景是建立無國界的貨幣和為數十億人服務的金融基礎設施。不管是比特幣還是“天秤座”，由於穿越了國界，將對一國的金融穩定產生重要影響，關於非主權國家發行的虛擬數字貨幣應該如何監管成為各國考慮的重要問題。
2017年12月，美國商品期貨交易委員會允許芝加哥商品交易所及芝加哥期權交易所推出比特幣期貨。2019年10月，美國商品期貨交易委員會、金融犯罪執法網路、證券交易委員會聯合發文，要求從事涉及數字資產活動的主體需履行反洗錢義務，並有根據《銀行保密法》打擊資助恐怖主義的義務。
2016年6月，歐洲證券和市場管理局釋出《分散式賬簿技術應用評估》報告，討論在證券市場使用區塊鏈技術的可能性；歐盟各國監管機構普遍遵循“技術中立”原則，按照金融本質而不是技術形式實施“穿透定性”監管。
在亞洲，2016年5月，日本國會透過了《資金結演算法》修正案並於次年實施，正式承認虛擬貨幣為合法支付手段並將其納入法律規制體系之內，從而成為全球第一個為虛擬貨幣交易提供法律保障的國家。此後，日本還透過了《關於虛擬貨幣交換業者的內閣府令》等配套行政法規。2017年8月新加坡金融監管局釋出《新加坡貨幣管理局澄清在新加坡提供數字代幣的監管立場》，表示數字代幣在新加坡的發行將受其監管。我國香港證監會於2017年9月釋出《有關首次代幣發行的宣告》，表示數碼代幣若符合《證券及期貨條例》的“證券”特徵，則需接受香港證券法規監管。2019年10月，香港證監會發布《適用於管理投資於虛擬資產的投資組合的持牌法團的標準條款及條件》，為管理將虛擬資產作為投資組合的公司提供了法律指南。
可以發現，在區塊鏈和數字貨幣誕生的十多年間，世界各國（地區）都認真應對，對跨境流動的數字資產進行監管和立法，其中中央銀行和證券監管機構發揮了主導作用，這對我國具有重要的借鑑意義。
我國加強數字貨幣治理正當其時
由於數字資產在全球廣泛流動，一些國家如日本、德國、英國、澳大利亞、瑞典、印度、瑞士、韓國等均已宣佈承認比特幣可以作為一種支付方式的貨幣地位。在我國，2013年12月中國人民銀行等五部委釋出《關於防範比特幣風險的通知》，將數字貨幣認定為“特定的虛擬商品”，但同時禁止金融機構從事數字貨幣業務。
2017年9月4日，中國人民銀行、中央網信辦等七部委釋出《關於防範代幣發行融資風險的公告》，認定數字代幣發行本質上是一種未經批准非法公開融資的行為，一夜之間國內的數字貨幣開發平臺和交易商遷到境外。在國內需求不減的情況之下，諸多平臺依然以透過海外註冊的方式來繼續向國內使用者提供相關業務，使得與數字貨幣相關的金融活動處於監管真空狀態。
事實上，我國是數字經濟領域唯一能夠和美國抗衡的大國。聯合國貿易和發展會議2019年9月釋出的《2019年數字經濟報告》指出：美中兩國佔了區塊鏈技術相關專利的75%，全球物聯網支出的50%，以及全球公共雲端計算市場的75%以上，佔全球70個最大數字平臺市值的90%，而歐洲在其中的份額為4%；全球七個“超級平臺”——微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊、阿里巴巴——佔據了總市值的三分之二；在數字技術發展方面，世界其他地區遠遠落後於美國和中國。而據中國人民銀行《中國普惠金融指標分析報告（2018年）》，截至2018年末使用電子支付的成年人比例為82.39%，在全世界遙遙領先。中國數字經濟和電子支付一枝獨秀的實踐與數字貨幣監管之間形成巨大反差。
習近平總書記強調，要“努力讓我國在區塊鏈這個新興領域走在理論最前沿、佔據創新制高點、取得產業新優勢”，“要加強對區塊鏈技術的引導和規範”，“要把依法治網落實到區塊鏈管理中，推動區塊鏈安全有序發展”。因此，在區塊鏈和數字貨幣治理中，應當發揮我國國家制度和國家治理體系多方面的顯著優勢，體現“中國之治”。
區塊鏈與數字貨幣監管“中國之治”的著力點
第一，明確指導思想，加強對區塊鏈技術的引導和規範。區塊鏈技術和數字貨幣伴生，技術核心在分散式賬本和工作量證明機制。分散式賬本如同微信群裡每個群友都有的搶紅包記錄，時間戳和金額根本無法更改，真正解決了“做假賬”的問題。而工作量證明的最佳模式就是獎勵通證（Token），即數字貨幣，這也是區塊鏈發展的激勵機制之源。一些“無幣區塊鏈”或許可以採取其他激勵機制，但正如企業家的激勵是盈利一樣，區塊鏈技術的規範中理應有數字貨幣一席之地。
第二，完善數字貨幣監管，把依法治網落實到區塊鏈管理中。數字貨幣是對於金融安全和創新能力的平衡，金融行業都應當有明確的准入門檻，既然基於區塊鏈的數字貨幣涉及金融，就必須明確准入門檻。區塊鏈和數字貨幣的企業資質需要稽覈並設定準入制度，監管的核心之一是區塊鏈企業必須有合格的技術人員。如建築行業不同級別的企業需要不同級別和數量的註冊結構工程師，以此確保蓋的樓、修的橋是安全的，這一點在數字貨幣監管中同樣可以借鑑。此外，自有資本也需要有滿足類似商業銀行資本充足率要求的相關規定，按照金融屬性實施“穿透定性”監管。投資者准入則需要參照證監會發布的《證券期貨投資者適當性管理辦法》要求，滿足一定條件的投資者才可以參與投資。
第三，創新監管方式。可以借鑑英國2015年開始試行的“監管沙盒”來監管數字金融資產。沙盒是監管機構設立的一種框架，使相關企業能在監督受控環境中，一定時期內對創新進行小規模的實地測試，享受特殊的豁免、默許以及其他有限的例外。監管沙盒可以使監管機構與數字金融服務提供者之間更加開放和對話，也可以使監管機構能夠敏捷地修改和制定監管框架。立法和執法部門有必要在現行法律規則的基礎上牽頭制定相關區塊鏈準則，同時也要考慮如何將傳統的法律規則與現行的技術規則相結合，分別發揮法律規則與技術規則各自的優勢，將執行力與靈活性更好地結合起來。
第四，區塊鏈及數字貨幣監管機構的分工與協作。我國區塊鏈和數字貨幣的監管機構應當包括中國人民銀行、銀保監會、證監會、網信辦、工信部、公安部等部門。對區塊鏈和數字貨幣的監管應當汲取P2P的教訓，在發展之初就由這些部門協作透過立法、修法的形式制定統一的監管規則。由網信辦、工信部負責區塊鏈技術標準和技術規則的執行，由人民銀行、銀保監會、證監會負責基於區塊鏈數字貨幣的准入和監管規則的執行，由公安部協助配合上述部門對不法行為進行懲戒，在區塊鏈和數字貨幣領域的監管中切實推進國家治理體系和治理能力現代化，真正體現“中國之治”。
